文獻綜述0引言隨著中國經濟社會的不斷發展，養老保險覆蓋范圍不斷擴大，勞動者就業方式不斷變化，參保人員跨地區流動越來越頻繁，養老保險在各地區間轉移接續困難的問題，引起了社會各界的廣泛關注，通過中國知網，網頁搜素等各種渠道，瀏覽了文獻117篇相關著作3本，以及相關法律條例。充分了解中國養老保險關系轉移難的現狀、存在等問題展開研究。關于這反面的研究學界主要圍繞三個方面，第一基于我國歷史發展及改革靈活就業人員歷史發展的現況，第二方面圍繞養老保險轉移接續的困難，褚福靈認為不同統籌地區的繳費年限不能相加是制度缺陷的反映；楊燕綏認為政府缺位、財政不到位是養老保險攜帶難的原因之一；米紅認為社保制度的復雜性導致養老保險關系轉移難。第三方面主要圍繞養老保險關系的國際經驗借鑒以及轉移辦法，鄭秉文認為兩步走解決中國養老保險關系異地轉移問題；米紅認為制度性覆蓋最重要；葛蔓認為建立基礎養老保險和省級地方附加養老保險兩層社保基金；楊燕綏認為除了省級統籌，中央統籌也應該從現在做起，做應該做的第一步。1靈活就業人員養老保險轉移接續的現況中國在上世紀九十年代，經過不斷的改革探索，建立了社會統籌與個人賬戶相結合的企業職工基本養老保險制度。伴隨著制度的確立，也相應制定出臺了企業職工養老保險關系轉移的相關政策。1997年，勞動部制訂《職工基本養老保險個人賬戶管理暫行辦法》，明確規定參保人員跨統籌范圍流動轉移基本養老保險關系時，除轉移基本養老保險關系和個人賬戶檔案外，還要轉移個人賬戶儲存額。轉移接續養老保險關系時，職工前后繳費年限合并計算。2001年，勞動保障部文件再次強調，參加城鎮企業職工基本養老保險的人員，不論何種原因變動工作單位或跨統籌地區流動，都應按有關規定繼續參保繳費。社會保險經辦機構應為其妥善管理、接續養老保險關系，做好各項服務工作。2002年，勞動保障部就戶籍不在參保地的人員辦理退休手續問題，明確在非戶籍地參保的職工在異地實現再就業的，原參保地社會保險經辦機構應為其及時辦理養老保險關系的轉移手續，接受地的社會保險經辦機構要及時為其接續基本養老保險關系。大部分地區運行情況是好的，參保人員的養老保險權益得到了較好的保障。但隨著我國經濟結構調整、企業改革深化，養老保險制度覆蓋范圍不斷擴大，特別是就業形式的多樣化發展變化，參保人員跨統籌地區流動越來越頻繁，養老保險關系的轉移接續也出現一些問題和矛盾。主要表現為：第一、參保人員從欠發達地區流動到發達地區，因受戶籍等因素的限制，達到退休年齡無法享受長期養老保險待遇。第二、參保人員戶籍和就業地不一致，原參保地與新參保地之間的養老保險關系接續不暢。第三、信息系統不健全，經辦程序不規范，不能及時為參保人員辦理轉移接續養老保險關系，出現了大量重復參保和中斷養老保險關系的問題。第四、城鎮靈活就業人員和農民工跨統籌地區因流動頻繁等原因，養老保險關系轉移接續不正常，造成了紛紛辦理退保的現象。葛蔓：各地養老保險基金的地區自我平衡機制造成養老保險轉移難首都經濟貿易大學勞動經濟學院社會保障研究中心主任葛蔓教授認為，進入改革開放的第30個年頭，中國的勞動力跨地區自由流動就業已經形成定局。由于經濟的快速發展對勞動力提出的要求，由各級政府勞動部門推動并實施的以適應大經濟區跨行政區域的勞動力市場及就業服務體系早已經在運作并加速完善。以民生為本，全社會范圍內正在大規模展開就業促進工作。適應經濟發展的需要，流動就業的人口主要為企業職工，其中包括國有、私營等各類企業職工，也包括持有農業戶口的農民工。據不精確統計，目前我國農村勞動力外出務工者約為1.2億人，進城農民工約為1億人，跨省流動就業的農民工約為6000萬人，他們大多數以產業工人身份就業。農民工的流動就業涉及全國所有的省份。但由于戶籍制度的制約，作為勞動關系重要內容的社會保險關系，其與就業關系兩者長期以來存在背離。農民工一方面參保率較低，另一方面退保率很高。據有關資料顯示，全國平均退保率為40%，而農民工集中的廣東省退保率高達95%以上，且退保率呈現逐年攀升的趨勢。這一長期存在的不合理現象，主要是由于各地養老保險基金的地區自我平衡機制而造成的。從全國的層面上看，由于各地養老保險繳費費率不統一，各地的管理軟件、網絡也不兼容，關于養老保險關系轉移接續，其復雜情況是空前的，缺乏今后對全國統一養老保險制度總體態勢的控制手段。現實環境使得各省市之間自行實現養老保險關系轉接不具備工作基礎。這對于維護勞動者個人社會保險權益，對社會保險管理機構切實提供保障的能力提出了考驗。褚福靈：不同統籌地區的繳費年限不能相加是制度缺陷的反射中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈教授認為，不同統籌地區的繳費年限不能直接疊加直接導致跨區流動勞動力的養老保險關系難以接續。現行養老保險制度規定，達到一定的繳費年限（一般是15年）才能享受按月領取養老金待遇。如果某職工由一個統籌地區流動到另一個統籌地區，該職工必須在新轉入地區再繳滿15年的養老保險費后，才能享受按月領取養老金待遇。如果該職工工作若干年后，因故再次調入一個新的統籌地區，要想享受按月領取養老金待遇，還必須“從頭”繳費15年。這種不同統籌地區養老保險繳費年限不能疊加的制度模式，非但嚴重弱化了養老保險的保障功能，而且嚴重阻礙了勞動力在全國范圍內的正常流動和合理配置。不同統籌地區的繳費年限不能相加是制度缺陷的反射。不同統籌地區的繳費年限之所以不能相加，其根源來自各個統籌地區實行養老保險基金收支自求平衡的財政體制和“只轉移個人賬戶資金，不轉移統籌基金（含視同繳費年限的權益部分）”的政策規定。根據現行制度，基本養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，基礎養老金部分按照退休地區職工平均工資和職工個人繳費工資均值的一定比例由所在地區從基本養老保險統籌基金中支付。由于各個統籌地區的基本養老保險金收支自求平衡，地方財政兜底，而在轉移職工養老保險關系時，只轉移個人賬戶基金部分，不轉移企業繳納的統籌基金部分，轉入地區必然只承認在本地的實際繳費年限，而不承認在其他地區的繳費年限。這就是為什么不同統籌地區的繳費年限不能相加的主要原因，也是財政分灶吃飯體制在基本養老保險制度中的反映。2養老保險轉移接續過程中的困難楊燕綏：政府缺位、財政不到位是養老保險攜帶難的原因之一清華大學公共管理學院楊燕綏教授指出，養老保險關系攜帶難實際上是一個“政策信號”。這個信號起碼有兩點啟發：第一，社會保障制度安排有三個環節——資金籌集、基金管理、待遇支付，就是找錢、管錢、發錢。前期可能是找錢更重要，然后就是基金管理的安全、增值，最后是能不能發放。目前暴露的就是能不能發放這個問題。第二，造成攜帶難的一個原因就是政府缺位，財政始終沒有到位。社保的轉制成本和當期支付成本都缺乏預算，使過去20年的社保改革是在非常扭曲的狀態下發生的。將社保納入財政預算極為迫切。鄭秉文：中國的社保制度比歐盟復雜一倍以上針對歐盟社會保障合作項目養老保險專家韓標先生對歐盟解決社保關系轉移接續方面的經驗介紹，中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文教授指出，與歐盟相比，解決中國社保關系轉移接續問題主要面臨如下困難。第一，與歐盟相比，中國是統賬結合制度，制度比歐盟復雜一倍以上。歐洲的國家只是單純的統籌和現收現付。統籌轉移的難點在于四個方面：第一是信息的紀錄、收集，第二是基金的轉移、抵扣，第三是待遇給付的換算、指數化，第四是不同地區間發展水平的差異性導致的最后居住地之間的發展水平。第二，歐盟的成員國都是國家級統籌，31個國家即31個統籌單位；而中國31個省卻不是31省級統籌單位，而是上千個統籌單位，統籌層次太低。即使宣布2年內實現省級統籌，但是，事實上也難以實現真正的省級統籌。如果使用行政命令強行實現“真正的”省級統籌，由于地區間發展水平的巨大差距，中央政府要承擔一定的財政壓力。第三，中央政府的執行力面臨挑戰。即使實現了“真正的”省級統籌，31個省級單位與中央政府的博弈也給中央政府的執行力帶來很大的挑戰。歐盟雖然是一個聯盟，是一個邦聯，但是成員國執行歐盟層面的法律時是非常嚴格的。中國省級統籌單位執行中央政府法令不折不扣的程度，未必比歐盟31個統籌單位更為嚴格。例如，《穩定與增長公約》在歐盟各成員國都執行得較好，而中國宏觀調控的力度卻遭到地方政府的各種變通。第四，歐盟工人受教育程度高于中國的主要流動群體農民工。中國社會保險關系轉移時信息傳遞的困難性大于歐盟。第五，歐洲沒有賬戶資金，而中國的賬戶資金投資制度不統一，收益率不一致，各地賬戶比例也不一致，做實沒做實的差異性很大（有的做實了，有的沒做實），所以，地區間轉移也很困難。米紅：社保制度的復雜性導致養老保險關系轉移難浙江大學公共管理學院米紅教授指出，養老保險關系轉移的復雜性受到四個維度影響：城鄉差異、區域差異、人口群體差異、制度安排差異。中國的社會保障制度是一個龐大、復雜的制度體系，除了城鎮職工養老保險制度作為重要的組成部分之外，還有農村養老保險制度等。社保制度的復雜性導致了養老保險關系轉移難。農民工的社會保障制度是覆蓋城鄉居民社會保障制度體系的一個關鍵點和連接點，不同流入地、流出地農民工的社會養老保險關系的轉移又是城鎮和農村養老保險關系轉移的重要連接點。根據最近我們給深圳做的課題顯示，很多從發達地區返回到戶籍地的農民工，大概有70%是返回到鄉村，他們的養老保險關系由于原戶籍地的農村養老保險制度沒有建立而無法轉移。另一方面，由于我們國家迄今為止沒有出臺關于農村養老保險的全國性指導意見和辦法，所以各地的規定是針對不同的群體，比如被征地農民的養老保險制度、計生戶養老保險制度、村干部養老保險制度、農民工的養老保險制度，這已經導致農村養老保險制度的碎片化傾向。楊燕綏：政府缺位、財政不到位是養老保險攜帶難的原因之一清華大學公共管理學院楊燕綏教授指出，養老保險關系攜帶難實際上是一個“政策信號”。這個信號起碼有兩點啟發：第一，社會保障制度安排有三個環節——資金籌集、基金管理、待遇支付，就是找錢、管錢、發錢。前期可能是找錢更重要，然后就是基金管理的安全、增值，最后是能不能發放。目前暴露的就是能不能發放這個問題。第二，造成攜帶難的一個原因就是政府缺位，財政始終沒有到位。社保的轉制成本和當期支付成本都缺乏預算，使過去20年的社保改革是在非常扭曲的狀態下發生的。將社保納入財政預算極為迫切。鄭秉文：中國的社保制度比歐盟復雜一倍以上針對歐盟社會保障合作項目養老保險專家韓標先生對歐盟解決社保關系轉移接續方面的經驗介紹，中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文教授指出，與歐盟相比，解決中國社保關系轉移接續問題主要面臨如下困難。第一，與歐盟相比，中國是統賬結合制度，制度比歐盟復雜一倍以上。歐洲的國家只是單純的統籌和現收現付。統籌轉移的難點在于四個方面：第一是信息的紀錄、收集，第二是基金的轉移、抵扣，第三是待遇給付的換算、指數化，第四是不同地區間發展水平的差異性導致的最后居住地之間的發展水平。第二，歐盟的成員國都是國家級統籌，31個國家即31個統籌單位；而中國31個省卻不是31省級統籌單位，而是上千個統籌單位，統籌層次太低。即使宣布2年內實現省級統籌，但是，事實上也難以實現真正的省級統籌。如果使用行政命令強行實現“真正的”省級統籌，由于地區間發展水平的巨大差距，中央政府要承擔一定的財政壓力。第三，中央政府的執行力面臨挑戰。即使實現了“真正的”省級統籌，31個省級單位與中央政府的博弈也給中央政府的執行力帶來很大的挑戰。歐盟雖然是一個聯盟，是一個邦聯，但是成員國執行歐盟層面的法律時是非常嚴格的。中國省級統籌單位執行中央政府法令不折不扣的程度，未必比歐盟31個統籌單位更為嚴格。例如，《穩定與增長公約》在歐盟各成員國都執行得較好，而中國宏觀調控的力度卻遭到地方政府的各種變通。第四，歐盟工人受教育程度高于中國的主要流動群體農民工。中國社會保險關系轉移時信息傳遞的困難性大于歐盟。第五，歐洲沒有賬戶資金，而中國的賬戶資金投資制度不統一，收益率不一致，各地賬戶比例也不一致，做實沒做實的差異性很大（有的做實了，有的沒做實），所以，地區間轉移也很困難。米紅：社保制度的復雜性導致養老保險關系轉移難浙江大學公共管理學院米紅教授指出，養老保險關系轉移的復雜性受到四個維度影響：城鄉差異、區域差異、人口群體差異、制度安排差異。中國的社會保障制度是一個龐大、復雜的制度體系，除了城鎮職工養老保險制度作為重要的組成部分之外，還有農村養老保險制度等。社保制度的復雜性導致了養老保險關系轉移難。農民工的社會保障制度是覆蓋城鄉居民社會保障制度體系的一個關鍵點和連接點，不同流入地、流出地農民工的社會養老保險關系的轉移又是城鎮和農村養老保險關系轉移的重要連接點。根據最近我們給深圳做的課題顯示，很多從發達地區返回到戶籍地的農民工，大概有70%是返回到鄉村，他們的養老保險關系由于原戶籍地的農村養老保險制度沒有建立而無法轉移。另一方面，由于我們國家迄今為止沒有出臺關于農村養老保險的全國性指導意見和辦法，所以各地的規定是針對不同的群體，比如被征地農民的養老保險制度、計生戶養老保險制度、村干部養老保險制度、農民工的養老保險制度，這已經導致農村養老保險制度的碎片化傾向。農民工的流動就業涉及全國所有的省份。但由于戶籍制度的制約，作為勞動關系重要內容的社會保險關系，其與就業關系兩者長期以來存在背離。農民工一方面參保率較低，另一方面退保率很高。據有關資料顯示，全國平均退保率為40%，而農民工集中的廣東省退保率高達95%以上，且退保率呈現逐年攀升的趨勢。這一長期存在的不合理現象，主要是由于各地養老保險基金的地區自我平衡機制而造成的。從全國的層面上看，由于各地養老保險繳費費率不統一，各地的管理軟件、網絡也不兼容，關于養老保險關系轉移接續，其復雜情況是空前的，缺乏今后對全國統一養老保險制度總體態勢的控制手段。現實環境使得各省市之間自行實現養老保險關系轉接不具備工作基礎。這對于維護勞動者個人社會保險權益，對社會保險管理機構切實提供保障的能力提出了考驗。褚福靈：不同統籌地區的繳費年限不能相加是制度缺陷的反射中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈教授認為，不同統籌地區的繳費年限不能直接疊加直接導致跨區流動勞動力的養老保險關系難以接續。現行養老保險制度規定，達到一定的繳費年限（一般是15年）才能享受按月領取養老金待遇。如果某職工由一個統籌地區流動到另一個統籌地區，該職工必須在新轉入地區再繳滿15年的養老保險費后，才能享受按月領取養老金待遇。如果該職工工作若干年后，因故再次調入一個新的統籌地區，要想享受按月領取養老金待遇，還必須“從頭”繳費15年。這種不同統籌地區養老保險繳費年限不能疊加的制度模式，非但嚴重弱化了養老保險的保障功能，而且嚴重阻礙了勞動力在全國范圍內的正常流動和合理配置。楊燕綏：政府缺位、財政不到位是養老保險攜帶難的原因之一清華大學公共管理學院楊燕綏教授指出，養老保險關系攜帶難實際上是一個“政策信號”。這個信號起碼有兩點啟發：第一，社會保障制度安排有三個環節——資金籌集、基金管理、待遇支付，就是找錢、管錢、發錢。前期可能是找錢更重要，然后就是基金管理的安全、增值，最后是能不能發放。目前暴露的就是能不能發放這個問題。第二，造成攜帶難的一個原因就是政府缺位，財政始終沒有到位。社保的轉制成本和當期支付成本都缺乏預算，使過去20年的社保改革是在非常扭曲的狀態下發生的。將社保納入財政預算極為迫切。鄭秉文：中國的社保制度比歐盟復雜一倍以上針對歐盟社會保障合作項目養老保險專家韓標先生對歐盟解決社保關系轉移接續方面的經驗介紹，中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文教授指出，與歐盟相比，解決中國社保關系轉移接續問題主要面臨如下困難。第一，與歐盟相比，中國是統賬結合制度，制度比歐盟復雜一倍以上。歐洲的國家只是單純的統籌和現收現付。統籌轉移的難點在于四個方面：第一是信息的紀錄、收集，第二是基金的轉移、抵扣，第三是待遇給付的換算、指數化，第四是不同地區間發展水平的差異性導致的最后居住地之間的發展水平。第二，歐盟的成員國都是國家級統籌，31個國家即31個統籌單位；而中國31個省卻不是31省級統籌單位，而是上千個統籌單位，統籌層次太低。即使宣布2年內實現省級統籌，但是，事實上也難以實現真正的省級統籌。如果使用行政命令強行實現“真正的”省級統籌，由于地區間發展水平的巨大差距，中央政府要承擔一定的財政壓力。第三，中央政府的執行力面臨挑戰。即使實現了“真正的”省級統籌，31個省級單位與中央政府的博弈也給中央政府的執行力帶來很大的挑戰。歐盟雖然是一個聯盟，是一個邦聯，但是成員國執行歐盟層面的法律時是非常嚴格的。中國省級統籌單位執行中央政府法令不折不扣的程度，未必比歐盟31個統籌單位更為嚴格。例如，《穩定與增長公約》在歐盟各成員國都執行得較好，而中國宏觀調控的力度卻遭到地方政府的各種變通。第四，歐盟工人受教育程度高于中國的主要流動群體農民工。中國社會保險關系轉移時信息傳遞的困難性大于歐盟。第五，歐洲沒有賬戶資金，而中國的賬戶資金投資制度不統一，收益率不一致，各地賬戶比例也不一致，做實沒做實的差異性很大（有的做實了，有的沒做實），所以，地區間轉移也很困難。米紅：社保制度的復雜性導致養老保險關系轉移難浙江大學公共管理學院米紅教授指出，養老保險關系轉移的復雜性受到四個維度影響：城鄉差異、區域差異、人口群體差異、制度安排差異。中國的社會保障制度是一個龐大、復雜的制度體系，除了城鎮職工養老保險制度作為重要的組成部分之外，還有農村養老保險制度等。社保制度的復雜性導致了養老保險關系轉移難。農民工的社會保障制度是覆蓋城鄉居民社會保障制度體系的一個關鍵點和連接點，不同流入地、流出地農民工的社會養老保險關系的轉移又是城鎮和農村養老保險關系轉移的重要連接點。根據最近我們給深圳做的課題顯示，很多從發達地區返回到戶籍地的農民工，大概有70%是返回到鄉村，他們的養老保險關系由于原戶籍地的農村養老保險制度沒有建立而無法轉移。另一方面，由于我們國家迄今為止沒有出臺關于農村養老保險的全國性指導意見和辦法，所以各地的規定是針對不同的群體，比如被征地農民的養老保險制度、計生戶養老保險制度、村干部養老保險制度、農民工的養老保險制度，這已經導致農村養老保險制度的碎片化傾向。農民工的流動就業涉及全國所有的省份。但由于戶籍制度的制約，作為勞動關系重要內容的社會保險關系，其與就業關系兩者長期以來存在背離。農民工一方面參保率較低，另一方面退保率很高。據有關資料顯示，全國平均退保率為40%，而農民工集中的廣東省退保率高達95%以上，且退保率呈現逐年攀升的趨勢。這一長期存在的不合理現象，主要是由于各地養老保險基金的地區自我平衡機制而造成的。從全國的層面上看，由于各地養老保險繳費費率不統一，各地的管理軟件、網絡也不兼容，關于養老保險關系轉移接續，其復雜情況是空前的，缺乏今后對全國統一養老保險制度總體態勢的控制手段。現實環境使得各省市之間自行實現養老保險關系轉接不具備工作基礎。這對于維護勞動者個人社會保險權益，對社會保險管理機構切實提供保障的能力提出了考驗。褚福靈：不同統籌地區的繳費年限不能相加是制度缺陷的反射中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈教授認為，不同統籌地區的繳費年限不能直接疊加直接導致跨區流動勞動力的養老保險關系難以接續。現行養老保險制度規定，達到一定的繳費年限（一般是15年）才能享受按月領取養老金待遇。如果某職工由一個統籌地區流動到另一個統籌地區，該職工必須在新轉入地區再繳滿15年的養老保險費后，才能享受按月領取養老金待遇。如果該職工工作若干年后，因故再次調入一個新的統籌地區，要想享受按月領取養老金待遇，還必須“從頭”繳費15年。這種不同統籌地區養老保險繳費年限不能疊加的制度模式，非但嚴重弱化了養老保險的保障功能，而且嚴重阻礙了勞動力在全國范圍內的正常流動和合理配置。3養老保險轉移接續的國際經驗借鑒與解決辦法3.1、歐盟社會保險關系轉移接續的經驗教訓韓標：《羅馬條約》要求歐盟成員國通過累加養老保險繳費年限的辦法實現協作歐盟社會保障合作項目養老保險專家韓標先生介紹了歐盟解決跨境就業、社會保險關系轉移接續方面的經驗并就其對中國的適用性展開討論。他指出，《羅馬條約》要求歐盟成員國通過累加養老保險繳費年限的辦法實現協作計劃，這就克服了歐盟勞動力在歐盟成員國內跨境流動的障礙。在此基礎上，歐盟1971年頒布的1408法令和1974年頒布的574法令分別就跨境工人社會保障問題的實施政策和操作程序做出了規定。跨境工作的工人與其工作國家的工人享受同等的社會保障待遇。退休者居住國與其養老金支付國不同所造成的基金減少、調整、中斷繳費或退保等情況，不會對養老保險和其他福利的獲得造成影響。隨后，韓標先生詳細介紹了歐盟實現跨境就業時養老保險關系轉移接續無障礙的技術手段——E表格。E表格是歐盟專門設計的用于養老金累加分配計算方法的表格。該表格共有25種語言，但無論是哪種語言，表的格式都是一樣的，內容也是一樣的。韓標先生認為，在中國運作這樣一個系統要比在歐盟這么多國家之間運作簡單，因為中國的不同省份城市都是使用漢語這一種語言，而且中國的養老保險是單一系統。使用這種方式可以避免中國不同地區社會保險經辦機構之間現金轉帳的情況，還可以保障勞動者在工作不同地點積累起來的養老保險權益。鄭秉文：歐盟最重要的問題是制度第一支柱和第二支柱接口不連續針對韓標先生對歐盟解決跨境就業、社會保險關系轉移接續方面的經驗介紹，鄭秉文指出，歐盟的很多做法值得中國借鑒，比如歐盟關于養老保險關系轉移的法律適用范圍比較寬、歐盟1408法令覆蓋的保險項目比較多等，但歐盟的社保制度也存在一些問題，有一些教訓應引起我們的注意。歐盟最重要的問題是第一支柱和第二支柱接口不連續。第一，歐盟民族國家內部的轉移也是非常困難的。歐洲社會保障制度是以行業統籌為主，與職業相關聯。統籌層次以行業為主，是塊塊的，不是條條的，這樣在一個國家內部轉移也是非常困難的。比如法國的鐵路工人SNCF。一個國企工人如果轉向其他行業，比如變成一個煙攤的老板，變成自由職業者，以前的權益很難轉移。公共部門向私人部門轉移也比較難，因為接口不一樣。第二，行業性的統籌性質和基金平衡性質，行業間的資金轉移，存在不平衡問題，相互拆借轉移的現象比比皆是。比如法國的特殊制度必須從普通制度轉移過來一部分資金，否則特殊制度是不夠用的。因為特殊制度是37.5年，普通制度是40年。待遇水平不一樣。制約了一國之內的大市場。就更不用說歐盟層面的大市場了。第三壞的單位很難向好的單位流動，歐洲同樣存在好單位和壞單位，甚至是家族式的單位，比如，自由職業者很難向鐵路流動。造成了職業隔離，使失業率居高不下，自然失業率很高，形成了局內人/局外人的隔離，這與一個民族國家內的社會保障制度模式有很大關聯。3.2養老保險關系轉移接續的解決辦法鄭秉文：兩步走解決中國養老保險關系異地轉移問題鄭秉文認為，中國養老保險關系異地轉移問題的解決可以分為兩個步驟。第一步首先解決農民工問題。農民工是流動性最大的群體，農民工問題已經影響到社會的穩定、和諧社會的建設。應該盡快解決，一年也不能拖了！珠三角長三角已經連續四、五年出現退保潮了。第二步解決全國范圍內，地區間城鎮社保關系異地轉移的問題。鄭秉文特別提出了第一步農民工問題的解決方案。農民工問題的解決，一直存在統獨之爭。他認為，毫無疑問最優方案是全國一個制度，即改造城鎮制度，讓農民工加入進來。但這個思路涉及到統帳結合的大制度框架，不是一年兩年能夠解決的。次優方案是分立制度，實行完全積累制，建立完全的個人賬戶，雇主和雇員繳費全部進入個人賬戶。關于次優方案，他談到了幾個具體原則。第一，分為新制度和舊制度。新制度的具體原則：農民工參保與戶籍脫鉤，與原參保地脫鉤，完全透明，“一卡累計”15年而不是“一地累計”15年。舊制度的參保人員馬上凍結，統籌部分完全換算折入個人賬戶，不得退保。新舊制度都由中央政府集中管理，社會化發放，一年內并軌。第二，不能采取保留農民工的統籌部分的做法。有一種建議是只轉移個人賬戶儲存額，保留統籌部分不轉移。他不贊成這種轉移方式。這種轉移方式日后還需要解決如下諸多問題：流出地與流入地之間的繳費轉移問題，最后參保地的待遇計發換算問題與各地打工權益的換算問題，最后參保地與實際退休居住地之間的沖突問題……此外，最終統籌的轉移必將導致資金的流向和計算很可能出現偏差，中央政府不得不建立一個調劑金。鄭秉文同時也指出，農民工不能長期分立出去，這是不公平的。長期看，中國不能建立一個多種制度多種碎片的社保制度。第二步應該盡快整合改造城鎮制度讓農民加入進來，解決目前城鎮社保制度門檻高，費率高，不便攜的問題。最后，從歐洲社保接續的經驗教訓看，中國未來的制度走向應該是建立大一統的社保制度。米紅：制度性覆蓋最重要米紅認為，比如“有條件的地方建立農村養老保險制度”這樣的提法是不完整的。他認為無論是有條件的地方還是無條件的地方，首先都要進行制度性覆蓋，否則養老保險關系，無論是轉到城鎮還是鄉村，都無從談起。特別是距離2020年只有13年的時間，如果不盡快進行面向路徑、面向對象的制度覆蓋，很有可能會影響“覆蓋城鄉居民的社會保障”目標的實現。葛蔓：建立基礎養老保險和省級地方附加養老保險兩層社保基金葛蔓提出，要由國家對社保機構的地位和職能進行重新定位，對社保機構的體制進行相應改變，由中央直接控管社會保障事業。社會保險基金管理體制要增加中央調劑的能力，起碼中央社會保險管理機構要有一部分基金。體制上要確立中央政府的權威。中央政府層面的社會保險管理機構只是出政策，而沒有一點基金調劑、具體管理基金、以基金防范風險的能力，這同我們目前實現與大國地位相匹配的社會保障新思路、新局面、新體制是不適應的。中央要推進某件關乎政治目的的行動來體現中央政府的意志，都過于受地方的制約。她認為，養老保險從制度模式上可建立兩層社會保險基金，即基礎養老保險和省級地方附加養老保險。而不是凡是社會保險，就都是地方政府的責任、權力甚至利益。今后在社會保障上地方可以仍然有一些利益，以調動地方收繳社會保險費的積極性。鑒于此，對于全國統籌問題的討論，應當盡早提到社會保險主管部門的議事日程。全國統籌不是只從經濟角度考慮，也不是從社會問題的角度考慮，而更是從政治的角度考慮。中國不是聯邦制國家。中國的各地區亦不等同于歐盟各國之間在社會保險上是國家與國家之間的換算關系，歐盟的經驗在中國不完全適用。在我們中國這樣一個大國，某一個地區即使是再高水平的富裕，有再發達再完美的社會保障體系，也無法實現政治上的安定。沒有政治上的和諧局面，在中國的土地上沒有任何一個地方能夠單獨地很好地發展。葛蔓還認為，目前是推進全國統籌的恰當時機，因為人員動起來了。特別是農民工，在全國所有的區域自由流動。也是推進全國統籌的較好時機，當前中央對農民、農民工、失地農民問題的高度重視。中央層面為農民工實行統一的社會保障號碼的技術條件已經完全成熟，實現和諧社會，應當由中央政府來給人民、給農民工送這個大禮。在這一大方向下，先一步建立全國統一的網絡操作平臺，實現相關社會保險資料的共傳、共享，參保人員能夠及時查詢個人的參保情況。建立全國基本養老保險管理結算中心，并在各地區設立分支機構。減少中間環節，適應農民工大批量、高頻率流動的特點，實現全國信息資源共享。保證農民工社會保險關系的建立、變動和持續快捷準確實現。實現自由轉移。這一系統只具備結算功能，不掌握任何基金積累及資金投資行為。實現社會保險管理機構的大職能、寬領域。提高社會經濟生活的統籌安排能力。葛蔓還認為最后呼吁，應制定相關政策立即停止對個人賬戶一次性退保并終止基本養老保險關系造成斷保，以及不接受外地流動人員繳費等不利于社會保險制度擴大實行范圍及持續發展的此類狀況，留待下一步中央政府部門接收，幫助廣大流動就業人口包括農民工跨過累計繳費15年能夠享受養老金的門檻，切實體現社會保險的強制性。褚福靈：建立“一卡通”的養老保險制度是解決流動勞動力養老保險關系接續的重要舉措。褚福靈認為，改革“統籌基金”不能轉移的政策規定是實現跨區繳費年限有機銜接的關鍵。實踐表明，在勞動者從一個統籌地區向另一個統籌地區流動時，所謂的“只轉移個人賬戶資金，不轉移企業繳納的統籌基金”的政策規定，已經成為兩個統籌地區的養老保險關系不能順利接續的根源。相關研究表明，應當進一步明確企業繳納的統籌基金部分附屬于個人權益，而非某個地區、某個行業或者某個用人單位的權益，應當確保該統籌基金部分和視同繳費年限的權益部分隨同參保職工跨區轉移。他還認為，建立“一卡通”的養老保險制度是解決流動勞動力養老保險關系接續的重要舉措。建立起以“個人為保障單元”的、“一卡通”的養老保險制度，可以實現“錢隨人走”，進而掃清統籌地區的既得利益障礙。在當今網絡信息技術日益發達的今天，通過建立“社會保障卡”就可以完成職工繳費、賬戶管理和待遇支付等事項，進而實現以個人為保障單元。凡是符合條件的參保人，均應當辦理社會保障卡，正如辦理銀行卡一樣方便。社會保障卡中記錄著個人在不同地區、不同工作時段的全部繳費和待遇享受信息，社會保障卡由參保人持有。在職工個人調動工作期間，個人賬戶部分的資金隨同保障卡轉移；當職工個人退休時，統籌基金部分將按照職工個人在不同地區、不同時段的繳費情況分段計算，并由不同地區的經辦機構負責將資金劃轉到職工個人辦理退休手續的地區，基礎養老金的計發基數采用不同地區職工平均工資和個人繳費工資的均值，養老金由最后退休地負責發放。通過這樣一種方式，在當前財政分灶吃飯的情況下，可以較好地協調各個方面的利益關系，較好地實現城鄉統籌、地區統籌和身份統籌，從而使全國范圍內的養老保險關系成為一個有機的整體，實現全國范圍內共擔養老風險，并使職工個人得到適中的養老保障。楊燕綏認為，除了省級統籌，中央統籌也應該從現在做起，做應該做的第一步。現在的戰略應該是省級統籌、中央統籌，兩步都做起來。做省級統籌該做的事情，大家已經提出了方案，與此同時，中央統籌也應該從現在做起了，可以做兩件事情：一是財政做過去沒有做，后來開始做，今后應該做好的事情，即養老金轉制成本和赤字問題。可以從中央從調劑金做起。這個調劑金可以從積累特別多的地方開始，也就是從不愿意提高統籌層次的地方開始。我不同意富的地方到窮的地方帶錢走，窮的地方到富的地方不帶錢，這樣會帶來年輕勞動力的排斥，為了將來沒有更多的負擔，就減少勞動力的吸納。已經積累起來的資金按照一定的比例收上來，更重要的是中央財政對調劑金有一定的支付。全國社保理事會的基金太少，我們計算在2萬億的時候發生作用，但是現在還不到5000億。在全國社保基金理事會不能發揮作用的時候，中央財政就要拿錢出來，建立調劑金。上海作為中國經濟發達的地區，根據全國第六次人口普查數據，上海外來人員常駐人口為898萬人，其中從業人員為658.8萬人，約占73%，很多懷有夢想的年輕人都想在這片土地上實現自己的中國夢。而靈活就業的人口很大部分的收入都不是很高，若是跨省之間的流動，據《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定從明年1月1日開始，包括農民工在內所有參加城鎮企業職工基本養老保險的人員，都可以在45個工作日之內辦妥養老保險轉移接續的手續。暫行辦法關上了“農民工可以退保”這扇大門，規定所有參保人員未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續。我國基本養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式，用人單位和個人共同繳費。過去，參保人員跨地區轉移接續養老保險關系，只轉個人賬戶儲存額，不轉單位繳費。從實踐情況看，轉入地要承擔將來發放轉入人員基本養老金的責任，完全不轉單位繳費，長期支付的資金壓力較大。綜合考慮轉入地與轉出地、當期與長遠的資金平衡關系，辦法規定，參保人員跨省就業，除轉移個人賬戶儲存額外，還轉移12%的單位繳費。目前，大部分地區的單位費率為工資基數的20%，少部分地區低于20%。這樣規定，單位繳費的大部分隨跨省流動就業轉給了轉入地，減輕了轉入地未來長期的資金支付壓力；單位繳費的少部分留給轉出地，用于確保當期的基本養老金支付。如果讓流動就業的參保人員自己往返不同地區辦理基本養老保險關系轉移接續手續，費時費力。辦法規定流動就業人員離開原參保地，社保經辦機構要開具統一樣式的參保繳費憑證；到新就業地參保繳費后，只要提出轉移接續申請，所有手續都由相關兩地社保經辦機構辦理。同時，人力資源和社會保障部還公布了全國縣級以上所有社保經辦機構聯系方式信息，供相關人員查詢自己的參保繳費和轉移接續信息。我國城鎮企業職工的基本養老金，包括基礎養老金和個人賬戶養老金。其中，個人賬戶養老金按本人個人賬戶累計儲存額除以一定系數計算，這對流動就業和穩定就業的勞動者都是一樣的，只要多繳費，個人賬戶儲存額多，這部分養老金水平就高。對基礎養老金的計算，即以本人各年度繳費工資與本地各年度在崗職工平均工資對應計算其繳費工資指數，由此計算出本人指數化繳費工資，再與本地上年度在崗職工平均工資計算出平均值，作為計發其基礎養老金的基數；繳費滿15年發給基數的15%，多繳費1年多發1%。辦法堅持了這一計發辦法，只是進一步明確了流動就業人員在各參保地的各年度繳費工資要與最后待遇領取地對應的各年度在崗職工平均工資計算其繳費工資指數。這既保證了全國政策的統一，又是一種相對簡便的方法。勞動者一生在多個地區流動就業并參保繳費，當他們達到待遇領取年齡時，應在哪里領取基本養老保險？根據《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，參保人員戶籍所在地與最后參保地一致時，在戶籍所在地辦理待遇領取手續，享受基本養老保險待遇；當戶籍所在地與最后參保地不一致時，如在最后參保地參保滿10年，則在最后參保地領取待遇；如在最后參保地參保不滿10年，依次向前推至滿10年的參保地辦理待遇領取手續；各地參保都不滿10年，則在戶籍所在地領取。總之，每個繳費滿15年以上的參保人員都能領到養老金。比如，一個江西的農民工，先后在福建、廣東、上海的城鎮就業，參保繳費各5年。當他達到國家法定待遇領取年齡時，由于累計繳費年限滿了15年，因此可以按月領取基本養老金。由于他在3地參保都不滿10年，就由他的戶籍所在地江西省負責發放基本養老金，而3地社保機構應按規定把相應的資金轉到江西省。但如果他在達到領取待遇條件之前，已把戶籍轉到了最后參保地上海，那么就由上海市負責發放基本養老金，其他兩省應按規定把相應的資金轉到上海市。以農民工為例，有些農民工返鄉后不再返回城鎮就業，對他們過去在城鎮參保繳費的權益，有什么保障措施？根據《暫行辦法》規定，其在城鎮參保繳費的記錄和個人賬戶全部有效；如果累計繳費年限滿15年或以上，在達到國家法定退休年齡后，可同城鎮職工一樣計發基本養老金；如沒有滿足規定條件，也可把城鎮參保的相關權益記錄和資金轉到新型農村社會養老保險制度。綜上所述，自《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行》辦法出臺后為跨省轉移接續問題解決提供了良好的對策，然而上海是一個“老齡化”問題非常嚴重的城市，養老保險金的收支不平衡勢必為將來轉移過程中埋下隱患。參考文獻[1]楊燕綏,張曼.社會保險“五險整合”運作模式研究[J].廣西社會科學,2010,(9):120-124.[2]鄧大松、劉昌平.中國企業年金制度研究[J].經濟體制與改革.2004(6),47一1