2024

年

8

月

5

日第

26

期總第

652

期非洲關鍵礦產：強化安全、助力發展、緩解地緣政治競爭沖突【譯者按】4

月

9

日，美國和平研究所首次發布《非洲關鍵礦產：強化安全、助力發展、緩解地緣政治競爭沖突》報告。報告指出，美國正積極強化關鍵礦產供應鏈安全，減少關鍵礦產依賴“不友好國家”，美非合作可助力這一目標的實現。報告詳細分析了美國實現關鍵礦產目標面臨的三大挑戰，以及美非合作面臨的八大突出問題，并提出

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項政策建議和舉措，幫助美非構建互利共贏的關鍵礦產合作伙伴關系。賽迪智庫材料工業研究所對該報告進行了編譯，期望對我國有關部門有所幫助?！娟P鍵詞】關鍵礦產

供應鏈安全

美非合作-

1

-非洲擁有豐富的關鍵礦產資源，美國加強與非洲在關鍵礦產領域的合作可幫助美國強化關鍵礦產供應鏈安全。為保持在全球的競爭力，美國應與非洲國家緊密合作，共同加強法治建設，提升決策透明度，并嚴格遵循環境保護和勞動者權益標準。同時，加大對非洲的商業投資，以商業力量推動非洲的和平與發展進程。擴大美非關鍵礦產貿易并實現供應鏈多元化，將直接關乎美國經濟發展和國家安全。與此同時，關鍵礦產開采方式也將決定非洲國家發展路徑，進而影響美國整體利益。一、關鍵礦產的概念和界定不同國家和機構對“關鍵礦產”的定義不同，主要受國內供應的安全風險、需求、供應鏈的脆弱性，以及對貿易和經濟的潛在水平等因素影響，并隨著技術變革、新資源發現及材料科學的發展而不斷變化?！?020

年能源法案》對“關鍵礦產”定義為對美國經濟或國家安全至關重要且供應鏈易受破壞的非燃料礦產或礦產材料。這些材料在產品制造中可發揮重要作用，如果缺少這些礦產，將對經濟或國家安全產生重大影響。根據該法案，美國地質調查局（USGS）每三年更新一次“美國關鍵礦產清單”。2022

年

2

月公布的最新清單包括

50

種關鍵礦產和元素，較

2019

年版的

35

種有所增加，新增礦產包括鎳、-

2

-鋅及稀土。2023

年

8

月，美國能源部（DOE）也公布了一份對能源領域至關重要的

18

種關鍵材料清單，該清單與美國地質調查局清單存在重疊，許多礦產同時出現在兩份清單中。值得注意的是，由于銅供應鏈相對穩定，其在電力和電子產品生產中占據重要地位。因此，美國地質調查局并未將其納入關鍵礦產清單，但美國能源部卻將其視為重要元素。二、美國維護關鍵礦產供應鏈安全面臨的挑戰（一）進口依賴度高且高度依賴中國美國關鍵礦產供應鏈較為脆弱，部分關鍵礦產依賴單一國家進口。在美國地質調查局列出的

50

種關鍵礦產中，美國僅擁有11

種關鍵礦產儲量，對其中

12

種關鍵礦產進口依賴度達

100%，對

31

種關鍵礦產進口依賴度超過

50%。在

50

種關鍵礦產中，中國不僅是

31

種關鍵礦產的主要進口來源國（排名前

5），還是

其中

17

種關鍵礦產的重要進口來源國（排名第

1）。在進口依賴度超

50%的

31

種關鍵礦產中，中國是其中

26

種的主要進口來源國。由于關鍵礦產的生產主要集中在少數地區，且加工領域幾乎被中國壟斷，美國及其盟友的供應鏈顯現出多重脆弱性。這一點在新冠疫情初期尤其明顯，當時微芯片等關鍵產品的供應鏈遭受重創，導致產品嚴重短缺。這一事件讓美國政策制定者深刻認識-

3

-到，未來任何地緣政治動蕩都可能加劇關鍵礦產供應的不確定性和不可靠性。（二）國內開發關鍵礦產所需時間過長根據國際能源署數據，礦產開發項目從發現到開采平均耗時超過

16

年。美國的礦山開發常常引發爭議，項目執行需經制定規劃、許可和監管審批，地方、州和聯邦各級政府需達成共識，這一過程平均耗時

7

至

10

年。即便獲得許可，后續的規劃和建設仍遙遙無期，導致工期延誤。此外，即使美國重新開放現有礦區或調整礦區定位，也會遭遇當地社區和居民的抵制，進而引發訴訟，出現許可延誤甚至許可撤銷等問題。（三）能源轉型背景下對關鍵礦產需求激增由于目前各國政府積極實施碳減排政策，加速向可再生能源轉型，全球對關鍵礦產的需求急劇攀升。國際能源署數據顯示，2017

到

2022

年間，鋰、鈷、鎳的需求分別增長了

300%、70%和40%，其中能源部門需求增加是推動增長的主要因素。無論美國未來在加速能源轉型方面的政策立場如何，美國經濟都將高度依賴關鍵礦產，以滿足本國國防、軍事等多領域需求。為應對需求激增，美國政策制定者將更加聚焦于非洲國家，這些國家蘊藏著眾多美國產量較低或完全未生產的礦產資源。-

4

-二、非洲對美國關鍵礦產供應鏈安全至關重要（一）非洲地區蘊藏大量美國供應短缺的關鍵礦產非洲關鍵礦產資源豐富，擁有全球約三分之一的礦產資源，鈷、錳和鉑族金屬儲量高達全球一半以上。其中，剛果（金）是全球最大的鈷生產國，南非是世界上最大的銻生產國。非洲國家蘊藏著約

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種對美國國防工業基礎至關重要的礦產，而加蓬、馬達加斯加、摩洛哥和南非等國是美國進口依賴度達

100%的關鍵礦產主要來源國之一。表

1

美國國防用非洲關鍵礦產的進口依存度進口礦種國防應用非洲資源國依存度100%100%100%100%100%100%100%砷銫半導體、木材防腐劑科學研究摩洛哥納米比亞，津巴布韋南非螢石天然石墨錳氟化工、鋁、鋼鐵潤滑劑，電池電池、煉鋼馬達加斯加，坦桑尼亞，莫桑比克科特迪瓦、加蓬、加納和南非盧旺達、剛果（金）、莫桑比克納米比亞鈮超合金、鋼銣電子學鈧100%

合金、陶瓷、燃料電池幾內亞、馬達加斯加、南非布隆迪、剛果（金）、埃塞俄比亞、莫桑比克、盧旺達、津巴布韋肯尼亞鉭100%超級合金、電子元件鈦，海綿金屬

100%白色顏料，金屬合金催化劑鉑銻，金屬和氧化物>95%南非、津巴布韋83%鉛酸電池，阻燃劑冶金學生產鍍鋅鋼南非贊比亞，津巴布韋，馬達加斯加，南非，科特迪瓦鋅82%77%重晶石烴類生產摩洛哥鈦，礦物精礦

>75%白色顏料，金屬合金莫桑比克、塞內加爾、肯尼亞-

5

-鉻錫鈷75%74%74%不銹鋼南非剛果（金），尼日利亞，盧旺達剛果（金），南非，贊比亞南非，馬達加斯加，津巴布韋，贊比亞涂層，鋼合金電池，超級合金鎳鎢67%57%不銹鋼，電池耐磨金屬盧旺達來源：美國地質調查局，《2024

年礦產商品摘要》（二）美國加大對非洲關鍵礦產的投資與合作為應對關鍵礦產挑戰，拜登政府采取多種舉措實現進口來源多元化，包括通過立法促進國內關鍵礦產及相關產品的生產和加工，增加研發資金投入，以及加強非洲礦產合作。2022

年

8

月，拜登政府發布《美國對撒哈拉以南非洲地區戰略》，明確提出助力非洲國家更透明地利用自然資源，包括能源資源和關鍵礦產，推動可持續發展，并強化供應鏈的多樣性、開放性和可預測性。同年

12

月，美國與剛果（金）和贊比亞簽署諒解備忘錄，共同推動兩國電池產業發展。2023

年，美國政府高層頻繁訪問南非、坦桑尼亞和贊比亞等國，并宣布美國國際開發金融公司將投資關鍵礦產和基礎設施建設領域。為應對關鍵礦產問題，美政府積極開展廣泛國際合作。2022年，美聯合盟友建立“礦產安全伙伴關系”，聯合七國創立“全球基礎設施與投資伙伴關系”，推進“洛比托走廊”建設，以連接安哥拉、剛果（金）和贊比亞。美國會提出《更好利用投資促進發展法案》、《芯片與科學法案》）以及《通脹削減法案》等-

6

-幾項重要法案，推動國內生產和加工。2023

年提出的《通過參與構建關系并加強剛果（金）民主治理法案》明確指出，中國對鈷的產出和加工對美國經濟和國家安全構成威脅。美將制定跨部門計劃，加大對剛果（金）關鍵礦產領域投資力度。盡管美政府在非洲掌控的資源與影響力有限，但國際開發金融公司、進出口銀行、美國大使館、美國貿易發展署等機構均能支持美企在非洲建設和運營采礦與加工設施。美國國際開發署也致力于改善非洲商業環境。三、美國加強與非洲關鍵礦產合作面臨的突出問題（一）美國政策對非洲關鍵礦產的關注度不夠盡管美國政府正逐步加強與非洲國家在關鍵礦產領域的合作，但政策協調不夠緊密，政策的落實也稍顯遲緩。例如，美國國際開發金融公司項目審批流程冗長，給私營部門帶來不便；許多部門和機構在處理核心問題上各自為政，導致產業界領袖、非政府組織、地方官員等難以明確努力方向。美西方采礦企業普遍擔憂，因政策缺乏針對性和緊迫感，美國在非洲的競爭力難以恢復。（二）非洲法治薄弱制約礦產資源開發關于非洲礦業投資的風險評估雖存爭議，但關鍵在于，若未能有效執行有關產權保護、提升透明度、打擊腐敗及確立運營標-

7

-準的法律，非洲礦業將難以吸引高質量且負責任的國際投資。剛果（金）遭受的損失尤其嚴重。不規范的做法阻礙了外資進入中國主導的采礦業。美國國際貿易管理局報告稱，腐敗和官僚主義一直在阻礙其商業發展活動。（三）中國在非洲關鍵礦產開發與供應鏈中存在領先優勢憑借“一帶一路”倡議，中國在非洲關鍵礦產勘探與加工領域已明顯超越美國。在過去二十多年中，中國大量投資非洲交通、電力及采礦行業。2000

至

2022

年間，中國與非洲各國簽署了

1243項貸款協議，累計金額達

1701

億美元，其中

64%被用于推進交通、電力及采礦等領域項目。交通與電力行業重點投資剛果（金）和贊比亞，采礦行業則主要投資安哥拉和肯尼亞。中國牢牢掌控美國高度依賴的眾多關鍵礦產供應鏈，而美國國內礦產生產不足，這給美國短期至中期經濟發展和國家安全帶來重大挑戰。此外，關鍵礦產供應鏈極為復雜，盡管美國有強烈的意愿構建一條獨立于中國的全新供應鏈，但短期內難以實現。（四）非洲礦產開發基礎設施不足一是非洲交通基礎設施嚴重受限或缺失，道路陡峭、狹窄且維護不善，通行困難。重型卡車在往返剛果（金）、贊比亞等地采礦場地途中經常會遇到交通擁堵，導致數周延誤。二是鐵路基礎設施匱乏。剛果（金）現有鐵路線大多維護不善、可靠性低，-

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-機車脫軌事件頻發，不僅造成致命事故，還會導致長時間延誤。部分鐵路線因經歷戰爭和長期疏于管理而失修。三是電力網絡存在維護不善、電壓低、可靠性差等問題。即使在非洲基礎設施最為發達的南非，也面臨著電力故障和交通運輸部件被盜、遭破壞的困境。這些問題不僅制約采礦能力，也影響當地進行礦產加工。（五）美國商業外交薄弱美國大使館可促進實現商業和更廣泛的經濟利益，從而在應對投資挑戰方面發揮重要作用。在美國特使的領導下，各機構政府官員將履行諸多職能，包括及時了解商業活動動態、發現商業機會以及在海外開展“商業外交”。目前，美國與中國在非洲的大使館數量相當，但許多美國大使館人員相對不足，且位置遠離采礦中心。美國政府在非洲的實際參與度較低，難以代表美國企業開展商業外交，也無法對某地區的關鍵問題保持敏銳的洞察力。近幾十年來，美國在商業外交方面一直落后于其地緣政治和經濟競爭對手。美國國務院并非一直將商業外交放在首位，相反，它常常關注于推進政治等目標。（六）非洲礦產產業增加值低在非洲開采的原礦或加工程度較低的礦產品大多作為商品被運往國外，進行提煉和全面加工。非洲本地加工能力匱乏，難以-

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-獲得財政收入和就業機會。為提高非洲國家的本地產值，減少國內政治壓力，部分非洲國家采取積極的貿易政策，如禁止或嚴格限制關鍵礦產原料出口，要求礦產原料在當地進行一定程度的加工。為使工業基礎設施發展計劃成功實施，非洲礦業發展政策和外國投資政策必須與全球競爭格局保持一致，以吸引所需的外國投資。然而，要產生持久影響，就必須關注那些能夠支持構建規模更大、更加多元化的本地經濟的投資，以推動礦區社區的長期可持續發展。在許多失業率居高不下且不穩定局勢加劇的非洲國家中，提高當地礦產工業的本地增加值，有望推動經濟增長并創造就業機會。增加非洲在關鍵礦產供應鏈中的參與度，將削弱中國目前的主導地位，通過關鍵礦產供應鏈多元化保障美國安全。（七）美國發展和貿易政策對非洲關鍵礦產開發產生負面影響美國

2022

年提出的《通脹削減法案》影響了全球能源供應鏈及其他國家的政策。該法案規定，對采用在美國或自由貿易協定伙伴國家開采或加工的關鍵礦產生產的新能源車，將獲得

3750美元的消費者稅收抵免。除摩洛哥外，所有非洲國家均被該法案排除在外，這使得非洲的關鍵礦產對西方電池和汽車制造商的吸引力降低。非洲民眾擔憂該政策會使非洲處于不利境地。與此同-

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-時，一些非洲政府官員尤其擔憂被《通脹削減法案》的電動車稅收抵免排除在外，因為這可能會減少外國投資，而這些投資是非洲礦業利用電池礦產需求增長所急需的。目前，美國對非洲的貿易和投資政策變化不定。拜登政府不再致力于追求自由貿易協定，而是將重心轉向諸如美肯戰略伙伴關系等替代性的“有限”貿易協定。因此，除摩洛哥，其他非洲國家均不會從《通脹削減法案》的電動車稅收抵免中獲益。拜登政府和國會對這些政策問題的處理方式將會對非洲關鍵礦產的開發產生影響。（八）手工采礦面臨的挑戰手工采礦指“個體礦工和家庭成員所從事的采礦活動”，特指“缺乏資金支持，非正規的體力勞動”。手工采礦存在諸多挑戰。一是手工采礦以及“小規模采礦”場所大多不受監管，且屬于非法運營范疇，這給包括兒童在內的相關從業人員帶來諸多安全風險。二是政府試圖為手工采礦工人及其周邊社區制定行之有效的保障措施，但一直困難重重。手工礦場可解決個人和社區經濟來源，單純禁止或全面阻止手工采礦存在諸多弊端。例如，突然吊銷采礦許可證可能讓數千人失業，他們幾乎沒有其他出路，也沒有社會保障。而政府采取的實現手工礦場正規化舉措，有可能導致工人暴動，遷徙流離，整合礦場舉措也可能降低對土地和-

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-資源的可用程度。四、對策建議（一）強化美非政策對關鍵礦產的關注鑒于關鍵礦產對美國經濟、國家安全及非洲經濟發展的重大作用，應將關鍵礦產作為美國對非洲政策的優先重點。由于目前在同非洲構建關鍵礦產合作伙伴關系方面，美國明顯滯后于中國等國家。為彌補差距，美國應明確優先級，增加資源投入，并加強在非洲的商業外交活動，同時積極分享技術和能力建設經驗，助力非洲發展。然而，美國駐非洲使館受限于資源，難以有效推進這些工作。因此，美國亟需協調各項政策，全力支持非洲關鍵礦產的開發。一是構建更為全面的關鍵礦產戰略，與非洲國家和盟友攜手建立互惠互利的伙伴關系，尤其要聚焦于法治、透明度、環保及勞動者標準的完善，并通過深化雙方商業合作，推動非洲的和平與發展。二是針對非洲的關鍵礦產戰略，制定詳盡的實施方案，全面整合美國政府在關鍵礦產領域的各項工作。設立由國家安全委員會牽頭的跨部門工作組，負責指導全面戰略的實施。三是在制定全面戰略與實施計劃時，充分考慮以下幾點：首要關注對美國構成最大安全風險的關鍵礦產；充分考慮中俄在美非關鍵礦產合作過程中構成的挑戰；加大投資和外交資源投入，支持-

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-非洲本土項目和人才培養；將非洲能力建設作為該戰略的核心，重點關注關鍵礦產領域，充分發揮其改善非洲人民生活的潛力；充分考慮美國貿易政策的影響；總統非洲經商咨詢委員會和美國貿易代表的非洲貿易咨詢委員會的成員構成應體現出對保障關鍵礦產供應鏈安全的重視；全面評估非洲關鍵礦產開發過程中采礦活動與沖突之間的相互作用。（二）加強非洲民間組織和媒體的力量非洲國家公民是倡導健全治理和自然資源管理的重要力量，他們的發聲在推動非洲公平經濟發展方面尤為真實且有力。美國增援民間組織對于實現多項重要政策目標具有重大意義。美國政府應高度重視非洲民間組織和媒體，以推進法治建設，并在關鍵礦產行業構建更高的透明度和問責機制。美國國際開發署憑借其豐富經驗，應進一步加大對民間組織和媒體的支持力度。（三）優先考慮并利用美國國際開發署的現有項目，協助非洲國家加強財政透明度美國應加大對非洲各國政府和民間組織在加強反腐敗與財政透明度方面的支持力度。強化財政透明度創新基金及現有舉措有助于非洲各國政府優化營商環境，吸引負責任的外國投資。同時，提升關鍵礦產開發的財務管理水平將為促進和平與社區穩定奠定堅實基礎。例如，美國應與莫桑比克民間組織深化合作，增-

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-強媒體、社會團體、企業及各類組織對政府的監督能力，特別是在德爾加杜角省海上天然氣資源開發管理上，確保政府行為更加透明與負責。在各類援助行動中，美國應更多地支持實現互利共贏、透明公正的資源管理。（四）靈活應對中國在礦業中的主導地位美國和其他西方采礦企業在非洲大陸處于次要位置，而中國企業往往占據主導地位。盡管美國與中國存在地緣政治競爭，但完全避免與中國的商業互動并不符合實際。美國應采取微妙且靈活的投資決策方法，更好地實現其政策目標。美國政府在評估潛在礦產投資項目時，應逐個項目進行考量。所有潛在項目都應嚴格審查，以確保其符合人權、童工、環境等方面的高標準及相關法律。不能僅僅因為與中國企業有關聯就直接剝奪美國企業從美國國際開發金融公司或其他政府部門合理獲得支持的機會。（五）優先推進并全面落實美國與剛果（金）和贊比亞諒解備忘錄美國與剛果（金）和贊比亞簽署的《加強電動汽車電池價值鏈諒解備忘錄》是一項具有積極意義的倡議，但目前進展較為緩慢，應予以優先支持并增加資源投入，以充分實現其潛在效益。將諒解備忘錄轉化為富有成效的合作伙伴關系框架需要美國付出巨大努力并投入專項資源。一方面，美國國務院、商務部、國-

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-際開發金融公司、進出口銀行及貿易發展署應首要關注并全力支持美國、剛果（金）和贊比亞三方諒解備忘錄。另一方面，該諒解備忘錄應包含詳盡路線圖，制定明確的基準、時間表及監督機制，以便準確衡量并追蹤合作進展。尤為關鍵的是，若剛果（金）與贊比亞能在美國的鼓勵與支持下主導路線圖的制定，將極大幫助兩國實現在愿景與行動上的協調一致。（六）強化美國國際開發金融公司的影響力為充分利用美國在非洲關鍵礦產領域的金融工具，美國政府應強化美國國際開發金融公司的影響力。一是在聽取國會意見的基礎上，白宮應確立關鍵礦產為公司投資重點。二是平等對待“發展性”項目和“戰略性”項目。三是采用等效協議簡化環境審查流程。四是通過借調人員豐富關鍵礦產知識，嘗試將美國內政部礦產專家納入公司能源交易新團隊。五是增加公司在非洲的實際參與度。（七）動員私營部門加強非洲基礎設施建設受預算和其他因素限制，美國政府難以獨立提升非洲基礎設施建設。但美國擁有動員私營部門資源的工具，可借全球基礎設施和投資伙伴關系、美國國際開發金融公司、進出口銀行以及美國貿易發展署之力，吸引私營資本投資非洲基礎設施建設。美國應盡力擴大非洲在發展基礎設施建設方面的參與度。為建立關鍵-

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-礦產有效伙伴關系，非洲國家必須成為主要參與者，并從中獲益。（八）加大商業外交投資美國政府應加大商業外交力度，核心是在非洲構建關鍵礦產伙伴關系。一是在礦產豐富地區增設外交與商務代表，在剛果（金）的盧本巴希重啟領事館，并為美國商業服務部門提供更好的資源。二是進一步激勵外交人員和其他工作人員到礦產資源豐富的非洲國家任職。三是部署更多商務外勤官員，開展礦產及加工相關領域的技術培訓。四是將國際開發署的非洲貿易與投資活動計劃延長至

2026

年以后。五是以更積極的姿態參與非洲事務，在非洲主要國家派駐和安排一批專職商務官員。（九）擴展礦產安全伙伴關系支持部分非洲國家加入礦產安全伙伴關系，納持有共同愿景的非洲合作伙伴，并持續向非洲國家介紹礦產安全伙伴關系的優先事項和發展情況。務必進一步高質量闡釋礦產安全伙伴關系，并使其更具透明度。（十）加大對“非洲青年領袖倡議”支持力度一是美國國務院和美國國際開發署應加大對“非洲青年領袖倡議”的公私支持。為相關交流和獎學金計劃提供更多的財政支持，特別是針對合格的非洲年輕工程專業學生。二是鼓勵美國駐非大使同“非洲青年領袖倡議”校友和社交網絡項目進行聯系和-

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-接觸。高度關注這些領導者正從事的重要工作，可加強美國大使館對“非洲青年領袖倡議”候選人和校友的聯系或認可。（十一）助力非洲礦業技術升級一是支持非洲當地的關鍵礦物加工，同時警惕消極的關鍵礦物出口政策。二是借助由美國及其盟友牽頭的培訓中心、交流項目以及借調機構人員等形式，對非洲的技術能力建設工作予以支持。三是能源部牽頭探索建立一個類似于關鍵礦產合作組織的框架，以提高非洲的技術能力。四是幫助非洲建立區域加工中心的建設工作。五是借助國防部機構技術專長探索開展能力和技能增強計劃。國防部在土木工程、建筑、材料處理和運輸安全方面擁有廣泛的技術專長，應探索如何開展非洲國家所需的相關就業培訓和技能增強計劃，以提高關鍵礦產領域的產業增加值。（十二）在美國貿易和投資政策的范疇內，優先考慮美國的國家安全利益政策制定者應當對《通脹削減法案》進行全面審視，深入評估《通脹消減法案》對美國在非洲采礦活動的影響，確保不會削弱美國和非洲的相關采礦合作，以保障非洲關鍵礦產的穩定投資與出口，推動美國關鍵礦產進口供應的多元化，并降低關鍵礦產供應鏈對中國及其他國家的依賴。-

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-（十三）為應對手工采礦面臨的挑戰而采取行動一是優先支持非洲主導的行動，如非洲國家制定的《非洲礦業愿景》及《非洲礦產治理框架》。美國可通過美國國際開發署、美國勞工部或者其他相關機構的項目，助力支持實現這