淺議行政處分爭議的可訴性

「摘要」將行政處分爭議納入法院訴訟,是完善公務員權利救濟制度的需要,并有利于行政機關提高依法行政和管理公務員水平,有利于提高行政訴訟的實際效果。行政處分爭議具備提起行政訴訟的條件。將行政處分納入行政訴訟符合行政訴訟制度的要求,突破行政處分不可訴法律規定的時機已經成熟,也是對國外公務員管理先進經驗的有益借鑒。

國家公務員管理條例實施多年后,去年頒布的《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)又已于今年1月1日實施。但是,面對一個個因不服行政機關處分決定而想尋求法院討個公道的公務員仍然一臉無奈地走出法院,筆者認為,對行政處分的可訴性進行探討非常必要。

行政處分[i]是指行政機關對違紀違法但依法不追究刑事責任的公務員所施行的懲戒措施。由于它是行政機關內部的紀律責任措施,所以又稱行政責任方式或內部行政法律責任承擔方式。[ii]行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。我國行政訴訟法明確規定,公務員不服行政機關的獎懲決定不能提起行政訴訟,所以,行政機關的行政處分決定一直被排除在訴訟之外,行政處分決定的終局權被賦予了行政機關。隨著國家民主與法制建設的不斷加強、公民法律意識的不斷提高和依法治國方略的不斷推進,行政處分的這種不可訴性已越來越不能適應形勢發展的要求。本人認為:將行政機關的行政處分決定納入行政訴訟,既是當前形勢發展的迫及需要,在理論上也是可行的。

一、將行政處分爭議納入法院訴訟的必要性

將行政處分爭議納入法院訴訟的必要性,突出表現在以下三個方面:

(一)將行政處分爭議納入法院訴訟是完善公務員權利救濟制度的需要

1、錯誤的行政處分決定對公務員存在著嚴重的權利侵害。行政處分是行政機關對公務員作出的一種負面評價和制裁,是對公務員聲望、名譽的一種否定性評價,并且公務員在受到處分期間不得晉升職務、級別,除警告處分外不得晉升工資檔次,降級、撤職的還要相應降低工資,尤為嚴重的處分——開除,則剝奪了公務員在國家行政機關工作的權利。所以,錯誤的行政處分不僅不同程度地直接損害著公務員的人身、財產方面的權利,而且對被處分公務員的個人發展和自身價值的實現也存在程度不同、時間較長的損害。《公務員法》第一百零三條規定,因處分對公務員造成名譽損害的,應當賠禮道歉、恢復名譽、消除影響;造成經濟損失的,應當依法給予賠償。這條規定也足以說明,錯誤的行政處分決定會給被處分公務員造成人身和財產方面的損害。

2、現行行政處分中公務員私權利救濟制度存在明顯缺陷。法治國家對公民私權利完善的救濟機制包括社會救濟、行政救濟、訴訟救濟三種。因我國還沒有建立相對獨立的社會救助機構,社會救濟也只是通過新聞輿論、來信來訪等方式向權力機關、行政部門或司法機關等反映和溝通一些救濟信息與渠道,這些方式對于公民具體救濟問題的落實并沒有任何法律上的有效的保障。在行政救濟方面,我國現行的行政救濟機制主要是通過申請復議或申訴制度來體現,由于復議或受理申訴的主體與原作出行政行為的行政機關權利關聯性甚大或關系更為密切(如被處分公務員向監察部門申訴,則受理申訴的部門與原作出行政處分的部門都為同級政府組成部門;被處分公務員向上級行政機關申訴,則受理申訴的機關與原作出行政處分的機關為上下級關系),因此,我國的行政救濟制度還難以真正發揮立法者預期的在保障公民權利、促進行政權力依法行使方面的作用。訴訟救濟因其救濟主體——人民法院所處的中立裁判地位和救濟程序的完備、合理、公開、公正,以及救濟效力的確定性和強制性,所以訴訟救濟是公民私權利在社會救濟、行政救濟失敗之后最有效、最高級的救濟方式,也是國家保障公民權利的最終一道防線。

在行政處分中,公務員處于被管理者的地位。作為公務員所依法擁有的權益在不當的行政處分中遭受侵害與公共行政權力對公民私權利侵害的性質是相同的。綜觀行政處分中公務員私權利的救濟手段,最高、最終的也就是行政救濟,即按《公務員法》第九十條規定,公務員對涉及本人的處分不服的,可以自知道該處分之日起30日內向原處理機關申請復核,對復核結果不服的,可以自接到復核決定之日起15日內,按照規定向同級公務員主管部門或者作出該處分機關的上一級機關提出申訴,也可以不經復核,自知道該處分之日起30日內直接提出申訴;對處分不服向行政監察機關申訴的,按照《中華人民共和國行政監察法》(以下簡稱《行政監察法》)的規定辦理。但是,按照《行政監察法》的規定,監察機關受理不服行政處分的申訴后,發現該行政處分不當的,并不必然變更或撤銷,而一般建議原作出行政處分的行政機關自行糾正。所以,行政處分中公務員權利的行政救濟較之于其他本就缺乏效果保障的行政救濟,效率又更低,效果又更差。盡管如此,法律法規仍賦予行政機關對于行政處分的終局權,而不能對公務員權利遭受的侵害,施以最有效的訴訟救濟,這是行政處分中公務員權利救濟制度的明顯缺陷。

3、對行政處分中公務員權利實施訴訟救濟是現代法治的要求。《世界人權宣言》第八條:“任何人當憲法和法律賦予的基本權利遭受侵害時,有權由合和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起行政訴訟。”從這條規定可以看出,公民、法人或其他組織提起行政訴訟的條件有兩個:一是所針對的必須是具體行政行為,二是認為該具體行政行為侵犯了其合法權益。行政處分爭議既是具體行政行為,同時被處分公務員認為該行政爭議侵犯其合法權益。

首先,行政處分符合具體行政行為

所必須具備構成要件。具體行政行為的五個構成要件:1、作出的主體必須是行政主體;2、必須是在行政管理活動中行使職權的行為;3、必須針對特定的人,就特定的具體事項;4、必須是單方面的行為;5、必須直接涉及公民、法人或者其他組織的權利義務。[v]行政處分爭議完全符合具體行政行為的這五個構成要件。第一、作出行政處分的主體是行政機關;第二、行政處分正是行政機關在內部行政管理活動中行使其處分公務員的行政職權行為;第三、行政處分是針對特定的公務員并就其違紀違法事項作出的行政行為;第四、行政機關僅依自己的意思表示,而無須征得被處分公務員的意思表示同意就可作出產生法律效果的行政處分,所以行政處分屬于行政機關單方面的行為;第五、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四條:“行政訴訟法第十二條第(三)項規定的‘對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定#;是指行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定。”說明行政處分直接涉及公務員的權利義務。

同時,因行政處分直接涉及到公務員的名譽、職務、級別、工資和能否在行政機關工作等權利,所以被處分的公務員認為行政機關作出的行政處分決定不合法或不正確,當然就認為行政機關的具體行政行為(即行政處分決定)侵犯其合法權益。

綜上所述,行政處分決定具備行政訴訟法規定的提起行政訴訟的條件。所以,被處分的公務員對行政機關的行政處分不服,依照行政訴訟法第二條的規定應有權提起行政訴訟。

(三)將行政處分爭議納入行政訴訟受案范圍的時機已成熟

由于行政訴訟法出臺時(該法為1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過),“我國行政訴訟還處在初創階段,經驗不足,行政審判力量有限,有關公務員管理的一系列法律制度尚未健全,基于上述原因,行政訴訟法第十二條第(三)項明確規定,控告行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定,不能作為行政訴訟的對象。”[vi]筆者認為,突破行政訴訟法第十二條第(三)項對行政處分提起行政訴訟的限制,將行政處分納入行政訴訟受案范圍的時機如今已經成熟,理由為:

第一、行政審判工作得到了長足的發展。[vii]一是受案范圍逐步拓寬,受案數量大幅增長。1983年至1989年3月全國法院受理行政訴訟案件僅為18726件,1989年4月行政訴訟法頒布到1998年,全國法院共受理一審行政訴訟案件460308件,另外,對行政機關申請的經法院審查予以立案執行的行政案件1369054件,受理的行政訴訟案件類型達50余種,幾乎涉及行政管理的所有領域。20XX年3月《最高人民法院工作報告》的表述為:“五年來(1998~20XX年)(全國法院)共審結行政案件464689件,比前5年上升65%,案件類型已基本覆蓋行政管理領域。”并且1998~20XX年,全國法院經審查受理行政機關申請執行的行政案件達到1689956件。20XX年全國地方各級法院一審審結的行政訴訟案件達95707件,經審查受理行政機關申請執行的行政案件達124629件。二是對行政訴訟案件處理的公正性得到加強。1989年至1998年,全國法院審理的行政訴訟案件,原告方勝訴率達到%.20XX年全國地方法院審結的一審行政訴訟案件中,撤銷、變更、確認行政行為違法或無效的16895件,裁定準予原告因行政機關改變行政行為而撤訴等41620件,兩項之和占結案數的%,而判決維持行政行為的37192件,僅占結案數的%。三是行政審判制度日益完善。最高法院為更好地貫徹執行行政訴訟法,針對訴訟程序和適用法律問題作出了大量的司法解釋,上級法院通過審理一些重大疑難案件對下級法院進行行政審判工作指導,使行政審判制度日趨規范和完善。四是行政審判的執法環境有較大改善。近幾年來,“民不告官”觀念基本轉變,越來越多的自然人、法人敢于甚至積極通過行政訴訟方式捍衛自己的合法權益;越來越多的黨政領導關心、支持行政審判工作,非法干預行政審判的現象越來越少。五是行政審判法官隊伍已經形成,辦案素質逐步提高。至1998年,全國從事行政審判的法官就達12170名,多年來,各級法院采取多種形式加強對行政審判法官的業務培訓,在建設一支政治堅定、業務熟練、秉公執法、經驗豐富的行政審判隊伍方面不斷努力,行政審判經驗不足、力量有限的狀況早已徹底改觀。

第二、公務員管理的法律體系日益健全。國家就公務員管理出臺了《公務員法》、《行政監察法》等諸多重要的法律,并且監察部、人事部等部委制定了一系列有關公務員懲處及處分程序的規章。國家公務員管理的法律體系已經建立并逐步健全和完善。公務員管理方面“有法可依”的問題基本解決。只要將行政處分爭議納入行政訴訟,人民法院就可依照這些法律法規并參照規章,對行政處分的合法性與合理性進行司法審查,并依法作出維持、撤銷或變更行政處分的裁判。

所以,行政訴訟法關于行政處分不能提起行政訴訟的限制已是多余,并且,這一限制不盡快突破,還會成為新形勢下依法保護公務員合法權益、維護和監督行政機關依法行使職權的嚴重障礙和束縛,從而嚴重影響著國家的法制化進程。

(四)將行政處分爭議納入行政訴訟受案范圍,是對發達國家公務員救濟制度的有益借鑒

將行政處分爭議納入行政訴訟受案范圍,不是筆者突發奇想,西方一些在行政管理方面較為先進的國家早已有此做法。法國政府規定,行政處分的材料必須給本人看,讓本人有充足的時間申辯,如本人認為處分不當或不符合事實,可以向行政法院申訴。[viii]德國《聯邦官員法》及有關條例關于對紀律處分的申訴和上訴規定:官員遵守申訴程序,可以直到向其所在單位的最高行政機關提出申訴;針對最高行政機關對申訴的裁決或針對下達的紀律處分決定,當事官員可以申請聯邦紀律法院進行裁決;對聯邦紀律法院的判決,可在判決送達后一個月內向聯邦行政法院提出上訴等。[ix]在我國,將行政處分爭議納入行政訴訟受案范圍,正是吸取上述國家在公務員救濟制度方面有益的做法和經驗,推進我國的公務員管理制度改革和完善公務員救濟制度的良好舉措;也是加快我國與國際接軌步伐的內容與途徑之一,應當大力推行。

總之,著手修改行政訴訟法第十二條第(三)項,將行政處分納入行政訴訟,是完善公民權利救濟制度以適應現代法治形勢的必然趨勢,是拓展行政訴訟并將行政訴訟成效推向嶄新階段的迫及需要,更是大力推進以依法行政為核心的依法治國進程的歷史使命。

注釋:

[i]本文所指的行政處分,僅指行政機關對公務員的行政處分,不包括企、事業單位或其他組織的行政處分或紀律處分。

[ii]夏宏根主編:《行政法學(修訂本)》,江西高校出版社1996年6月第2版第290頁。

[iii]馬原主編:《中國行政訴訟法教程(修訂本)》,紅旗出版社1995年7月第1版第22頁。

[iv]馬原主編:《中國行政訴訟法教程(修訂本)》,紅旗出版社1995年7月第1版第60頁。

[v]馬原主編:《中國行政訴訟法教程(修訂本)》,紅旗出版社1995年7月第1版第68-71頁。

[vi]馬原主編:《中