一、榆林市旅游業發展情況榆林市旅游業真正意義上的起步是從“十五”開始，但“十五”期間尚處于接待市場為主階段。“十一五”以來，發展步伐逐步加快，在景區建設、資源梳理、規劃設計、服務體系建設等方面取得了一定成效。（一）主要成績一是旅游規劃編制工作逐步得到加強。2005年至今，陸續完成了《榆林市旅游總體規劃》及《黃河沿線旅游策劃》等五個專題策劃的編制及評審工作。各縣區旅游發展規劃編制工作已完成或正在進行，為我市旅游業健康有序發展奠定了基礎。二是旅游生產力網絡布局已經拉開。近幾年通過不斷加強景區景點建設，已形成紅石峽—鎮北臺、白云山、紅堿淖、統萬城、李自成行宮等骨干景區（點），這些景區（點）已列入全省旅游發展規劃序列。中端旅游景區（點）姜氏莊園、楊家溝等浮出水面，逐步得到保護、開發和建設。成功啟動了一批旅游精品線路。大旅游格局初步形成。三是旅游綜合接待能力不斷提升。四是營銷促旅逐步升溫。重視參與埠外旅游推介活動（二）不足與差距1、旅游業發展緩慢，與區域經濟發展反差明顯近年來，榆林旅游業發展比較緩慢，滯后于經濟社會總體發展形勢。作為經濟強市的榆林，不僅無法同起步早、基礎好、發展快的西安、渭南、寶雞、咸陽和后來居上的延安等地市看齊，就連此前發展較慢、經濟總量遠低于榆林的漢中、安康、商洛和銅川等地市也都爭相加快發展旅游業，走在了榆林的前面。（2）與周邊地市比較：榆林就旅游資源的價值與可開發性以及經濟社會發展速度來講，與周邊延安、鄂爾多斯及忻州市極具同比性，但從目前的旅游資源利用情況和旅游業發展現狀來看，我們和上述三個城市存在著較大的差距（2、旅游市場尚未形成規模，處于低端狀態3、旅游業鏈條短，品質低以旅游業六要素（“吃、住、行、游、購、娛”）來衡量榆林旅游業現狀，“吃”、“住”、“行”較具備旅游生產力發展要求，但品質不高且標準低。比如：酒店團隊折扣價格低，汽車包用價格高，服務質量達不到旅游要素的要求。“游”基本停留在觀光階段，目前還屬于門票經濟。“購”、“娛”鏈條短缺，旅游商品研發不足，游客很難買到稱心的旅游紀念品。同時，游客參與互動性的休閑娛樂項目基本沒有。4、各縣區旅游發展不平衡，差異較大二、榆林市旅游業發展滯后的主要原因（一）思想觀念滯后，認識不到位目前，發展旅游業在我市干部群眾中尚未形成共識。全民旅游意識較為淡薄，且觀念滯后，部分干部群眾對我市豐富的旅游資源和發展潛力缺乏足夠的認識，對文物保護與發展旅游業的關系認識不到位，對旅游業促進投資環境改善和加快城市基礎設施建設的重要性認識不足，對開發能源資源與開發旅游資源優勢互補、協調發展意義認識不是很到位。部分縣（區）未能把旅游業發展提上重要議事日程，擺在應有位置。旅游業發展在機構設置、人員配備、經費投入、規劃實施上存在明顯的差距和不足。（二）管理體制不健全，旅游發展缺乏強力推進工作機制旅游業發展涉及旅游、文化、計劃、財政、土地、金融等多個部門。市上和部分縣區雖已成立了旅游工作領導小組，但缺乏可操作性的強力推進工作機制，缺乏一個較為完備的組織工作機構。因此，目前仍然存在著多頭管理、部門分割、職權分散、相互掣肘的現象。同時，部分縣區至今沒有落實行使旅游行政職能的部門或機構，旅游發展沒有擺上應有的位置。另一方面，市、縣（區）也沒有成立旅游執法和監管機構，旅游行政執法、旅游服務質量監督檢查、旅游投訴案件處理等工作無法開展，這也是旅游業發展面臨的緊迫任務。（三）保護和開發規劃滯后,配套政策不完善目前全市沒有一個科學的、統一的、操作性強的旅游總體發展規劃，來指導各縣區旅游資源的保護和開發建設，部分縣區即使制定了規劃，也處于各自為陣、低水平狀態。一些重要文物資源，因沒有科學的保護規劃或采取保護措施，受自然和人為的破壞比較嚴重。另一方面，一些旅游景區（點）開發建設時，未做規劃就隨意上項目，形成了粗放式、甚至破壞式的開發，特別是對一些文物資源形成的破壞永遠無法彌補。如神木天臺山為北魏時期流存下來的人文遺跡，未來挖掘開發的價值和潛力很大。但由于過去沒有科學的保護和開發建設規劃，在景區開發時對寶貴的資源造成了浪費和破壞。（四）政府投入不足，社會資本進入不強近年來，我市在旅游上的投入比較少。榆林市民間資本雄厚、民營企業較多，但長期以來，社會資金進入旅游業比較困難，我市旅游業市場化程度很低，這使一部分民間資本流向了周邊地市，沒有投入到榆林旅游發展中來。旅游投入不足，直接影響到旅游產品主體開發、旅游基礎設施建設、市場開發等各個方面，成為我市旅游業發展的瓶頸（五）旅游隊伍整體素質不高，旅游業發展缺乏人才支撐旅游業的競爭，關鍵是人才的競爭。目前我市旅游業的管理人才、經營人才和服務人才都相當匱缺。特別是職業經理人才和專業技術人才嚴重不足。一線服務人員整體素質遠遠不能滿足旅游發展的需要。旅游人才的短缺，直接制約了我市旅游業的發展。（六）景區（點）分散，基礎設施薄弱我市旅游資源雖然豐富，但大部分分布在各縣區的鄉鎮。景區（點）的分散導致形成旅游環線的難度加大，增大了旅游建設成本，增加了旅游業發展的融資難度。同時旅游基礎及配套設施薄弱，通往景區（點）的公路等級低，很多路段存在安全隱患。旅游標識、景區食宿等配套設施嚴重滯后。（七）主題形象不明顯，旅游產品競爭力不強旅游主題形象是一個地區旅游業發展的名片。榆林市旅游主題形象究竟打什么牌，至今仍沒有明確的定位，未在游客心目中樹立旅游目的地形象，在國內外市場上沒有知名度，吸引力弱。同時全市沒有拳頭產品，沒有在國內外叫響的品牌。景區（點）沒有形象定位，缺乏深度打造，內容單一，缺乏內涵，游客能參與互動性的文化娛樂休閑項目幾乎沒有，缺乏品牌效應和市場競爭力。（八）區域協作不夠，大區域旅游尚未形成與毗鄰省市的旅游協作不強，沒有形成旅游線路的環線對接。如紅色旅游未納入全國、全省紅色旅游板塊，省內紅色旅游線路到延安后就不再向榆林延伸。大漠生態旅游處于“天驕勝地·大漠明珠”鄂爾多斯的邊緣地帶，其它周邊地區的旅游線路設計也未將榆林考慮在內，成為旅游的盲區。同時，一些優勢旅游資源也在逐漸流失。此外，氣候條件限制、適游期短等方面的因素，也不同程度地影響著榆林旅游業的發展。三、充分認識榆林加快發展旅游業的重大戰略意義（一）加快旅游業發展是國際國內經濟發展趨勢的客觀要求旅游業是市場前景廣闊、發展潛力巨大、綜合帶動力強的新興產業。我國旅游市場潛力巨大。隨著國民經濟的不斷發展和人們生活水平的日益提高，人們的消費結構發生了很大變化，用于旅游的消費將會進一步增加，旅游業的前景十分廣闊。旅游業將會培育成為陜西經濟的重要支柱產業。（二）加快旅游業發展是我市調整經濟結構，實現可持續發展的戰略需要（三）加快旅游業發展是培育接續產業，實現后能源時代經濟社會平穩健康發展的需要四、立足實際，把握機遇，堅定不移地把旅游業作為榆林市戰略接續產業來培育榆林市發展旅游有沒有條件，有沒有潛力，能不能發展起來，究竟能做多大文章，這是部分干部群眾關注和比較質疑的問題。（一）榆林市發展旅游業條件具備，優勢明顯1、資源優勢。文物資源豐富。草原游牧文化、黃土農耕文化、陜北民俗文化和革命傳統文化等多元文化在榆林融集。紅色旅游資源豐富，非物質文化遺產較多，陜北黃土地民俗風情獨具。自然風光形態萬千。榆林地表溝壑縱橫起伏，黃河景觀氣象新奇，大漠生態與邊塞風情獨特。2、區位優勢。榆林地處晉陜蒙寧甘接壤地帶，地處我國中西部結合部，接近全國消費中心和經濟重心區，并成為京津-呼包銀榆經濟帶的重要節點。同時榆林是晉陜蒙寧甘旅游圈的中心，存在著巨大反差市場。榆林容易通過大區域級交通干線與周邊的旅游資源串點成線、連線成網開發，形成后發優勢，形成大區域旅游板塊，成為晉陜蒙寧甘大區域旅游集散地。3、經濟優勢。近年來經濟快速發展，使得榆林的知名度在國內有了很大的提升，這也為發展旅游業起到很好的宣傳作用。同時，榆林的民營企業經過多年的發展，積累了大量資本。榆林經濟的快速發展，經濟總量迅速提升、人民群眾生活水平迅速提高和雄厚的民間資本，形成了榆林旅游發展的基礎條件和市場支撐。4、交通優勢為我市大力發展旅游業創造了良好的政策機遇。榆林學院、榆林工校等中專學校和在建的榆林職業教育學院，可依托這些教育資源，擴大旅游專業招生規模或開設旅游專業，為我市培養和輸送大批旅游專業人才。啟示一:實施政府主導戰略是發展旅游業的根本啟示二：準確定位旅游形象和科學規劃是發展旅游業的基礎啟示三：打造精品旅游產品是發展旅游業的保障啟示四：宣傳營銷是發展旅游的突破口啟示五：市場機制是發展旅游的內在動力啟示六：人才資源是發展旅游的智力支撐六、加快榆林市旅游業發展的建議榆林目前處于旅游業發展初期，也是旅游業發展的關鍵時期。從市外旅游經濟強市發展旅游業的軌跡看，這一時期政府的主導是根本和基礎。政府主導主要體現在戰略部署、體制規劃、基礎建設、導向投入、政策制訂、市場監管等方面。（一）完善和加強旅游業發展管理體制旅游業是一個綜合性的產業，產業關聯性強，市場化程度高，客觀上需要一個能夠實行統一領導和綜合協調的管理機構。同時，我市以人文景觀為主的旅游資源和產品形象客觀存在，以觀光瀏覽為目的的旅游者，在相當長時期內仍將是我市的主要客源。旅游產業的性質和旅游產品的定位決定了我市的旅游管理體制必須具備如下職能：能夠對旅游六要素合理組織并統一協調；能夠將旅游與文物結合在一起；能夠對旅游資源進行大規模、深層次的組合開發，促進休閑、娛樂、消遣和觀光旅游的同步發展。因此，必須強化和完善旅游業發展管理機制，必須建立強力的旅游發展工作推進機制。（二）科學規劃布局1、科學定位旅游主題形象。一個地區要發展旅游，首先要考慮的是旅游主題形象定位，旅游形象是一個地區旅游的“名片”，是旅游業發展的靈魂，是做好旅游規劃的前提和基礎。榆林旅游形象究竟如何定位，打什么牌，才能成為最大的賣點，才能最具有市場競爭力和品牌效應。我們通過梳理榆林的旅游資源，以文化作為進入的主渠道，擬有以下串接：邊塞文化專題,陜北黃土文化專題,宗教文化專題紅色文化專題,大漠生態文化專題,黃河文化專題,古遺址文化專題,能源工業文化專題,以上文化專題中有許多都具有代表性和影響力綜合以上旅游文化形態，從發展大旅游的視角，從資源品質的可開發性和潛在價值，以及與毗鄰地區旅游主題形象差異性和開拓大旅游反差市場的角度來審視榆林的旅游形象定位。榆林旅游形象擬定位為：以邊塞文化為支撐，以陜北文化為靈魂，以其它文化形態旅游為補充的邊塞文化體驗旅游目的地。2、科學定位旅游發展戰略架構。根據榆林旅游業的資源稟賦、資源分布、資源條件及潛在價值，綜合考慮城鎮發展脈絡、發展軸向、大交通格局、以及南北區域經濟協調發展的政策導向等方面，總體上應構建一個點、線、面相結合，重點突出又顧及全市的有層次的網絡格局，有效支撐起旅游生產力戰略布局。鑒于此，榆林旅游架構擬為：“四線一帶、一主三副、六大精品支撐”。“四線一帶”為邊塞風情旅游線、大漠生態旅游線、黃河風情旅游線、紅色旅游線（轉戰陜北線）、陜北黃土風情帶。“一主三副”為榆林市區旅游服務主中心、北部神木縣城、西部靖邊縣城、南部綏德縣城為旅游服務次中心。“六大精品支撐”為統萬城旅游區、歷史文化名城（含紅石峽—鎮北臺）旅游區、白云山旅游區（含葭蘆古城、云巖寺、香爐寺）、紅堿淖旅游區、楊家溝紅色旅游區、陜北黃土風情旅游區。已上項目以統萬城為龍頭產品，次第開發，有序推進。（三）打造國內一流品牌產品發展旅游不能全線出擊、全面鋪開，而要重點突破、由點及面，通過拳頭產品來輻射帶動整體旅游發展。根據我市旅游發展戰略布局、架構，擬打造六類精品項目。（四）建立和完善投融資體系1、建立和完善政府投入導向機制。發揮政府資金對旅游資源配置的導向作用，有效引導社會資金投向。加大市級財政對旅游基礎設施的投入力度。在旅游產業規模小、市場發育不充分的縣區，可建立政府主導投資模式，加快優勢旅游資源開發進度。2、設立旅游產業發展基金。市財政應加大對旅游產業的投入力度，設立政府旅游產業發展基金（參照延安、鄂爾多斯等市按地方財政收入的0.2%計），用于旅游產業規劃設計、教育培訓、宣傳促銷、項目貸款貼息等，并根據財力增長情況逐年增加。旅游重點縣區也應根據財力實際情況，設立旅游產業發展基金。3、建立社會資本投入機制。積極引導非公有制經濟進入旅游產業。除法律禁止的領域外，旅游業向社會資本全面開放。積極培育一批龍頭旅游企業，對已開始進入旅游行業的企業如神木“陜北民俗文化大觀園”項目進行資金扶持、政策稅費優惠，發揮其示范帶動作用。鼓勵社會各方采取項目特許權、運營權、旅游景區門票質押擔保和收費權融資等方式，參與旅游項目開發。針對旅游項目前期投入大、回收期長的特點，市級融資擔保公司要加大對旅游建設項目融資的支持力度。支持市外優勢企業通過投資、兼并、參股、收購等方式開發榆林旅游資源，經營旅游業務，建立積極、合理的投資回報機制。4、成立市旅游集團投資公司。參照榆林城投公司的模式，組建旅游投資集團公司，作為市場化開發主體，構建旅游產業開發融資平臺。（五）實施整體營銷戰略旅游業是知名度經濟，是注意力經濟，知名度越高越有吸引力，宣傳營銷是做強做大旅游業的基本手段和重要途徑。1、確立旅游形象宣傳口號。旅游形象主題宣傳口號是對外確立旅游目的地形象的關鍵，是搞好旅游宣傳營銷的前提和基礎。全新的旅游形象口號，不僅能使旅游目的地充分展示自己的氣質和形象，而且會在激烈的市場競爭中始終立于不敗之地。我市的旅游業正處于起步發展的初級階段，尚未確立自己的形象宣傳定位。目前，一是可在全市、全省甚至全國范圍內開展旅游形象宣傳口號征集活動。二是邀請專家學者、業內人士，確立若干備選旅游形象口號以征求各界的意見建議。這樣既是對我市旅游的一種宣傳，又是對全市干部群眾參與旅游發展的一次動員，可在全市迅速掀起一個人人思考旅游、人人關注旅游發展的新高潮，為旅游業發展營造一個良好的輿論氛圍。2、完善營銷推廣機制。制定了宣傳形象口號，接著就是完善營銷旅游工作推進機制。應貫徹大營銷的理念，將榆林名片聯體打包，以區域營銷為龍頭，景區營銷、產品項目營銷密切跟進，通過創新性的營銷推廣，讓國內外了解榆林在哪里，有什么，確立對榆林的認知度，樹立榆林旅游目的地的整體形象。同時贏得中、省對榆林政策的支持和傾斜，贏得國內外知名旅游企業（旅游社團）加盟榆林旅游業，以及市內外投資商投資榆林旅游業的信心和熱情。一是充分發揮市旅游局在營銷中的籌劃、組織、協調職能。二是在市外主要客源地設立辦事處，負責該地區營銷組織、實施工作。三是建立部門聯動機制。加強與市屬外宣、外事、外經貿等有關部門的協作，把旅游宣傳與對外經濟、文化、科教、體育等方面交流、博覽、會展、賽事等結合起來。四是建立區域協作營銷機制。與延安市共建紅色旅游線；與呂梁市等共建晉陜黃河峽谷休閑觀光線；與鄂爾多斯市共建大漠生態旅游風情線；與銀川等地協作，延伸對接旅游線路。五是建立市內協作營銷機制，打破縣區行政區劃，建立無障礙通道和服務體系。六是建立旅游企業（旅游社團）營銷激勵機制。鼓勵景區（點）和旅行社在北京、上海、廣州、西安等重點市場實行駐外營銷機構區域化布局促銷，調動旅游中介組織的積極性。3、科學制訂營銷策略。一是獎勵市內外旅行社。制訂《關于市外旅游團隊赴榆旅游獎勵辦法》，以及市內旅行社的獎勵政策。加強與中國旅行社、中國國際旅行社、中國青年旅行社、中國康輝旅行社國內四大旅行社總社的合作，與國內其它重點旅行社建立合作關系。二是大力開展旅游節慶會展。運用市場機制，策劃引進影響大、層次高和區域性、全國性、全球性的一系列有重大影響力、有強烈轟動效應的盛事、賽事等活動。同時，策劃舉辦具有影響力的宣傳促銷活動三是依托強勢媒體宣傳。在省內外專業和強勢媒體進行宣傳推介。如在央視、旅游衛視和《人民日報》等媒體上加以宣傳。四是文化包裝宣傳。近年來，廣西陽朔《印象·劉三姐》、云南麗江《印象麗江》、華陰《華山論劍》、韓城《風追司馬》等宣傳策劃，都是通過“品牌旅游資源+文化包裝+名人效應”，取得了巨大成功。榆林旅游文化資源豐富，文化產業應在旅游發展中起主導引領作用。我們有必要引進異地域或異族文化名人、影視大腕策劃包裝，高調宣傳。（六）加強旅游人才隊伍建設發展旅游產業，人才是支撐。制訂系統性人才培養計劃，全面實施旅游人力資源保障計劃。1、借鑒延安、華陰等地市的先進經驗。赴旅游發達地區引進優秀旅游人才，其中重點引進旅游管理、規劃與創新、旅游投融資、旅游企業管理、會展組織、旅游營銷等方面的專業人才，并為他們創造一個事業留人、待遇留人、感情留人的發展環境。2、堅持“請進來”與“走出去”相結合，定期邀請國內著名專家或管理精英蒞榆授課，每年分期分批輸送旅游管理部門、景區景點和旅游企業（旅游社團）骨干人員到市外著名高校、旅游經濟發達城市和知名旅游企業深造或掛職鍛煉，不斷提高榆林旅游從業人員的素質和能力。3、整合和挖掘榆林學院、榆林職業教育學院等院校旅游教育資源，加強對旅游新業態的研究，增強旅游科技創新能力，培育職業經理人隊伍。建立榆林市旅游職業教育培訓基地，加大對旅游業人員的培訓工作，逐步形成學歷教育、職業教育、培訓相結合的旅游教育培訓體系。當前要重點培訓一線旅游服務人員和導游人員，實行持證上崗制度。4、設立“專家庫、人才庫”，建立重大項目、重大決策專家咨詢制度，為旅游業發展提供智力支持。（七）優化旅游發展環境1、加大旅游執法和市場監管力度。成立榆林市旅游質監所，旅游重點縣（區）也應成立相應的旅游執法機構，完善執法長效機制。各級公安、交通運輸、衛生、工商、質量技術監督、物價等部門應依法加強對旅游市場的監管，維護旅游者和旅游經營者的合法權益。2、加快交通建設，保障旅游業發展。繼續加快太中銀鐵路、包西鐵路復線建設步伐，形成包西鐵路、太中銀鐵路、神朔鐵路“一縱二橫”鐵路主骨架，構建游客鐵路運輸大通道。按照“建高速、連縣城、接景點”的要求，進一步重視榆林交通建設，加快實施神府高速、榆綏高速建設，加快沿黃公路建設進度，加快推進榆佳、吳（旗）定（邊）高速公路前期建設工作，重視榆林旅游景區連接道路的建設和改造提升.3、強化行業自律，提升服務質量。強化榆林市旅游協會作用，并逐步建立行業分會，強化行業自律，規范服務行為。不斷提高旅游從業人員的服務質量。按照屬地管理原則，加強旅游安全管理，完善應急處置、緊急救援、保險等公共服務體系，落實安全管理責任制，確保各項旅游活動安全、健康、有序進行。4、制訂和落實優惠政策。當前，市上應加強調研論證，出臺一系列促進旅游業發展的