國有林區政府職能建設滯后問題剖析國有林區作為一個森林資源產權歸國家所有的地理區域，由于其國有產權和林業本身存在的特殊性，使得這一區域具有了有別于一般地理區域的獨特性質，因此林區政府職能建設滯后的原因也是具有地域特殊性的。1林區經濟環境的現狀制約著林區政府職能的建設發展林業既是一項重要的公益事業，又是適合農村經濟發展的勞動密集型的基礎產業，是農村經濟的重要組成部分，對于調整農村產業結構，促進農民增收，都發揮著重要的作用。據不完全統計，林區農民收入40%以上都來自于林業。同時，林區建設對推動區域城鎮化進程，促進區域社會發展，也發揮著重要的作用。林區的主體是林業，而發展林業最主要的就是依靠林區的政府。所以歸根結底，林區目前存在問題的實質一定是某種制度安排不當導致的。林區政企不分，資源枯竭，經濟危困，職工生活貧困等，都說明了國有林區的政府職能建設存在著嚴重的問題。政府的這種“無為”的關鍵就在于政府職能轉變的低速緩慢和政府運轉的低效率。這種“雙低性”的政府職能已經到了非改不可的地步。而這種職能轉變的實質就是市場經濟管理制度與計劃經濟管理制度之間的一場博弈，以1995年為分界線，從接觸滲入到摩擦融合(如圖1所示)，最后我們的目標就是要達到一種創新替代。為實現這一理想，現在如果我們的林區政府不及時有效的進行職能的轉變，那么要實現國有林區全面可持續發展就將會舉步維艱，大學生入黨轉正書，難上加難。2林區特有的三對基本矛盾制約著林區政府職能的建設發展2.1林區資源的有限性和需求的無限性的矛盾問題資源有限性與人們需要無限性的矛盾是人類社會最基本的矛盾。一方面，人類的生存和發展總是需要生活資料，人們的需要具有多樣性和無限性。而另一方面，資源本身就是一種有限的東西。以東北、內蒙古國有林區為例，目前面臨著嚴重的資源危機。一是可采資源面臨枯竭，僅黑龍江省森林蓄積量在1997年就比建國初期減少了37.4%。二是森林質量差，森林生產力也隨之降低。由此帶來的動植物資源也大大減少，森林資源的整體功能日益下降[1]。林業產業發展基礎薄弱，使得國內森林資源嚴重透支，造成了產業發展的森林資源危機。然而，由于我國目前還處于發展階段，各項事業還急需大量木材作為原料。面對上述矛盾，我國政府不得不一方面高價的引進外國木材進行補充，一方面不得已還要砍伐著我們日益減少的林區的木材，可以說這種森林資源的有限性與我國目前需求的無限性是我國林區發展的第一大矛盾，同時也嚴重制約著林區政府職能建設的變革。2.2產業結構升級與資金人才技術短缺的矛盾問題無論在任何一個資源型的地區，產業結構的單一都是一個重要的潛在問題，國有林區也不例外。國有林區的發展一直是圍繞著林木資源而形成的以木材開采、加工為主導的單一產業結構，而這種單一產業在經濟社會高速發展的今天，必然導致結構性矛盾日益突出，加之長期以來形成的粗放式的經濟發展模式，使得國有林區陷入“資源危困、經濟危機”的艱難境地。因此及時調整產業結構促進林區的可持續發展，成為國有林區走出“兩危”困境的關鍵。國家為此出臺了一系列扶持政策，如在國有林區進行以下調木材產量、加大營林生產、加大綜合利用、加大多種經營即“一下三上”為目標的產業結構調整，經過十幾年的努力，雖然初見成效，但是還存在很大問題。首當其沖的就是資金來源少，投資不足問題。據統計，工程實施以來，樣本單位累計投入新上轉產項目的資金為1424400萬元，但實際到位資金僅有664547萬元。資金到位率低，而轉產項目更是無資本金注入，資金來源渠道不暢，職工待遇低，難以吸引、留住人才，使得一些好的項目受人才和資金兩大瓶頸的制約而無法上馬。其次是人才稀缺，技術落后，由于資金不到位，林業科技支撐體系嚴重不足，以大興安嶺林區為例，大部分裝備和儀器設備還是20世紀70年代的產品。整個林區現有林業技術配套性差，重大科技成果少，林業科技對林業生態保護，林業經濟增長的貢獻率極低。此外各類工作人員的素質也偏低。據大興安嶺林管局1987年末統計,在1032名設備管理人員中,具有工程師職稱的僅有44人,僅占人員總數的4.26%。以此可見，在迫切需要產業結構升級的同時，資金技術人才的短缺是林區發展的又一大矛盾。這種無資金支持，無人才支撐的林區環境使得林區政府各項職能的轉變更多的只能是一種空談。3林區政治經濟改革與林區社會穩定的矛盾問題這看似是個很普通的問題，但實際上這是國有林區發展的一個最重要隱患。在國有林區中，無論是林區政府職能的轉變，還是林區產業結構的調整，都是一個不斷改革的過程。改革是一種動力，要發展就必須要改革，但是我們也不能忘記穩定是任何改革的一個最重要前提。無論怎樣改革，我們都需要有一個穩定的社會環境作為支撐。然而，目前的國有林區卻存在許多不穩定因素。首先就是由于森工企業的整體不景氣，使得林區職工收入極低，生活困難。2008年在崗職工人均年工資僅為5273元，是全國國有企業職工年平均工資14577元的36.2%。其中集體混崗職工年人均工資為2359元，只有在崗職工平均工資的44.7%。在崗職工年均工資總體上逐年增加，但增幅不大，平均每年增長不到5%，增幅遠遠低于全國平均工資增加的幅度，與全國平均工資相比更顯現出國有林區職工相對貧困狀態。林區職工生活的工資不高，而且拖欠工資現象還十分普遍。其次是社會保障體系作為經濟發展的推進器，也是社會和諧的穩定器。黨的十六大報告就已明確提出要建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系。而在國有林區職工收入如此之低的情況下還缺乏相應的社會保障基礎。據不完全統計：林區下崗待安置人員參保率很低，僅在50.1%~64.4%之間，到2008年仍有35.6%的下崗失業人員沒有參加保險。以上的種種問題給林區社會的持續穩定都帶來了嚴重的阻礙，因此如何在進行林區政治經濟改革的同時，平衡林區社會的穩定也是林區面臨的一個重要的矛盾所在。以上三對國有林區特有的矛盾使得林區政府職能的轉變是舉步維艱。因此，如何合理有效的轉變林區政府的職能建設任重而道遠。4結語任何問題的解決固然是重要的，但當我們面臨一個重大問題時，提出一種全新的研究思路也同樣重要，正所謂前人栽樹，后人乘涼。【國有林區政府職能建