行政裁定制度淺論行政裁定制度是為許多發(fā)達國家行政機關(guān)所采用的一種新式行政行為。2001年12月24日，我國海關(guān)總署發(fā)布了《中華人民共和國海關(guān)行政裁定管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”），第一次在我國引入了行政裁定這一先進的行政制度。隨著我國行政管理的科學(xué)化、法治化，這一先進的行政制度必將得到更廣泛的應(yīng)用。因此有必要對這一先進行政制度的一般問題加以初步闡述。

一、行政裁定的概念與特征

參考國外的行政實踐和《辦法》的有關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為，所謂行政裁定制度是當(dāng)行政相對人在經(jīng)營或其他活動中感到缺少必要的規(guī)則指引的情況下向行政主體提出申請，行政主體應(yīng)行政相對人的申請，依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對該事務(wù)作出具有普遍約束力的決定的制度。依據(jù)此定義，行政裁定有如下特征：

1、行政裁定是依申請行政行為。行政主體對行政相對人的申請，依法采取相應(yīng)的行政行為。行政主體不因行政相對人準(zhǔn)備從事某項活動而主動裁定準(zhǔn)許。行政相對人提出行政裁定的申請，是行政裁定作出的前提條件。比如，對于某一產(chǎn)品的進口分類問題，可能海關(guān)行政機關(guān)原有的分類標(biāo)準(zhǔn)并沒有考慮到其，此時，對外貿(mào)易經(jīng)營者經(jīng)營者就可以向海關(guān)行政機關(guān)提起作出有關(guān)該類產(chǎn)品分類行政裁定的申請，由海關(guān)行政機關(guān)作出裁定。

行政裁定是基于行政相對人的申請作出的行政行為，行政相對人的申請是行政裁定作出的前提，但這并不意味著行政裁定是一項行政相對人與行政主體的雙方行為。因為，行政裁定是行政主體基于行政權(quán)而為的單方行為，申請并不意味著必然能得到行政主體的行政裁定。行政相對人提出行政裁定申請是其從事某種法律行為之前獲得確定的行政指引和法律安定感的需要。

2、行政裁定是抽象行政行為。所謂抽象行政行為是指行政主體針對不特定的行政相對人所作的行政行為。行政裁定雖然是由行政相對人中的某一個后某幾個向行政主體提出申請從而由行政主體作出的，但行政裁定一旦作出，其效力就不僅及于申請人，而且及于一切與此行為有關(guān)的其他不特定的行政相對人。因此，行政裁定符合了抽象行政行為的一般特征，行政裁定是抽象行政行為中的一種。

3、行政裁定存在的前提是行政相對人欲從事的法律行為并沒有明確法律上的指引。這里所說的“沒有明確法律上的指引”是指現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件中沒有包含對行政相對人所欲從事的行政行為的規(guī)定，這使得行政相對人從事此項行為缺少法律上的安定感。為了獲得這種安定感，行政相對人向行政主體提出了關(guān)于這種事項的裁定申請，行政主體經(jīng)過對該申請的研究，作出行政裁定，使

行政裁定作為一項全新的行政制度在發(fā)達國家的廣泛建立以及在我國行政制度中的出現(xiàn)和今后可以預(yù)見到的將被廣泛借鑒說明該項制度有著非常強的優(yōu)越性。

首先，行政裁定是推進行政信息公開、建立行政慣例、保障行政統(tǒng)一的一項重要制度。一直以來，我國行政機關(guān)有很多的規(guī)范性文件是不對外的，行政相對人并不知道這些文件規(guī)定，因此嚴(yán)重?fù)p害了行政相對人的知情權(quán)和利益。推進行政裁定制度就要求行政裁定一旦作出就要對外公布，不但申請人從事該項事務(wù)時可以使用這個裁定，而且其他行政相對人從事與此裁定描述相同的事務(wù)時也同樣可以適用這個裁定。此項制度不僅要為所有從事與該項事務(wù)相關(guān)的行政相對人遵守，而且行政主體也必須遵守。這樣就保證了行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)法的統(tǒng)一性。另外，隨著現(xiàn)代行政管理專業(yè)性的提高和行政法制的日益完備，行政相對人對于行政管理的許多事項很難了解完全，如此就在行政相對人和行政主體之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱情形，行政裁定制度在這個意義上就是溝通行政相對人和行政主體的一座橋梁。

更重要的是，行政裁定有利于促進和保障社會創(chuàng)新，進而推進制度創(chuàng)新。一般來說，在法制完備的情況下，對于行政相對人所要從事的事務(wù)會有先前的規(guī)定。但是，正如“智者千慮必有一失”一樣，在理論上，任何的規(guī)范性文件都是落后于社會現(xiàn)實生活的。如果嚴(yán)格的遵守這些規(guī)范性文件而不越雷池一步，就會扼殺社會的創(chuàng)新、阻滯社會的進步。行政裁定正是在承認(rèn)規(guī)范性文件可能會落后社會現(xiàn)實的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種制度。這種制度為社會創(chuàng)新留下了足夠的空間。當(dāng)行政相對人發(fā)現(xiàn)自己要從事的事務(wù)缺少規(guī)則性指引的時候，就可以向主管行政機關(guān)提出行政裁定申請，由行政機關(guān)給予普遍的規(guī)則指引。同時，通過對相對人提出的行政裁定申請的審查，主管行政機關(guān)也可以把握社會創(chuàng)新的脈搏，一方面用行政裁定的形式為社會創(chuàng)新留出制度上的空間并保障其發(fā)展，另一方面行政機關(guān)又可以在條件成熟時把這些對于創(chuàng)新事物規(guī)范的行政裁定上升為規(guī)范性文件，推進制度上的創(chuàng)新。

另外，行政裁定是增強行政主體行政管理針對性、提高行政效率、節(jié)約行政資源的一項重要制度。行政裁定使行政相對人充分的參與到行政管理中來，他們提出的問題都是和當(dāng)下行政管理關(guān)系最密切的問題，行政主體通過行政裁定的方式對這些問題進行規(guī)范就有利于增強行政的針對性。而且，針對性的增強就會引起效率的提高從而節(jié)省寶貴的行政資源。這也體現(xiàn)了行政法上行政效率原則的精神。4總之，行政裁定制度是一項集對于創(chuàng)新的保障性、參與性、針對性于一體的先進行政制度。我國行政機關(guān)對該制度的引進和借鑒反映了我國行政機關(guān)推進科學(xué)行政、依法行政和與世界接軌的良好面貌。

四、對行政裁定行為的法律救濟

對于任何一項行政行為都設(shè)定對行政相對人的救濟渠道是行政法治原則的應(yīng)有之義和必然要求。5“行政違法必須和行政責(zé)任相聯(lián)系，若不追求行政違法的行政責(zé)任，也就談不上所謂的行政法治。”6對于行政裁定制度來說亦然。因為行政裁定制度所具有的一般行政行為的共性和其區(qū)別于其他行政行為的特性，對行政裁定行為的救濟也就既具有共性也具有特性。

首先，對于行政主體拖延或拒絕作出行政裁定的救濟。對于行政主體對行政相對人行政裁定的申請拖延作出或拒絕作出裁定的情形，依法應(yīng)當(dāng)可以提起行政訴訟或行政復(fù)議。因為我國行政訴訟法和行政復(fù)議法均規(guī)定了對于行政主體不作為的救濟渠道。這些救濟渠道不應(yīng)因為行政裁定行為是抽象行政行為而受到排斥。

申請人對于行政主體作出的行政裁定不服，在我國目前尚不能提起行政訴訟或行政復(fù)議。行政裁定是抽象行政行為，我國行政訴訟法和行政復(fù)議法都明確把抽象行政行為排除于受理范圍。當(dāng)然，這是我國行政訴訟制度運行的權(quán)宜之計，隨著行政法治的完善和發(fā)達，抽象行政行為被納入行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍是必然的。

除了行政裁定的申請者之外，已生效行政裁定的效力還及于凡是從事與裁定相關(guān)事務(wù)的其他一切行政相對人。但正如上面論述的一樣，在目前的情況下，作為其他行政相對人仍然不能提起對行政裁定的直接行政訴訟或行政復(fù)議。但其他相對人對于行政主體根據(jù)該裁定作出的具體行政行為不服可以提起行政訴訟或行政復(fù)議。在對具體行政行為的訴訟過程中，法院為了審查具體行政行為的合法性就必然涉及到審查該行政裁定是否合法的問題。但是，即便法院發(fā)現(xiàn)行政裁定并不合法，但其不能直接宣布或者判決其不合法，而只能通過不適用的方式對相對人提供救濟。在行政復(fù)議過程中，相對人對具體行政行為不服，可以一并提起對該具體行政行為所依據(jù)的行政裁定的復(fù)議申請，由受理