29三月2024中國(guó)行政史第十一章一、中央行政體制的頻繁變化二、地方行政體制的演變?nèi)⑿姓\(yùn)行與行政監(jiān)督四、行政官員的管理中國(guó)行政史第十一章第一節(jié)

中央行政體制的頻繁變化1、袁世凱統(tǒng)治時(shí)期的中央行政體制2、皖系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的中央行政體制3、直系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的中央行政體制4、奉系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的中央行政體制中國(guó)行政史第十一章北洋軍閥的四個(gè)時(shí)期：1、1912年3月至1916年6月，是袁世凱統(tǒng)治時(shí)期；2、1916年6月至1920年7月，是皖系軍閥統(tǒng)治時(shí)期；3、1920年7月至1924年10月，是直系軍閥統(tǒng)治時(shí)期;4、1924年11月至1928年6月，是奉系軍閥統(tǒng)治時(shí)期.中國(guó)行政史第十一章一、袁世凱統(tǒng)治時(shí)期的中央行政體制：（一）責(zé)任內(nèi)閣制的破壞袁世凱破壞責(zé)任內(nèi)閣的手段：1、通過(guò)擴(kuò)大臨時(shí)大總統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)，掌握實(shí)權(quán)；將財(cái)政科擴(kuò)大為財(cái)政委員會(huì)2、安插親信控制內(nèi)閣；唐紹儀出任總理3、通過(guò)頻繁更迭內(nèi)閣，使之成為自己的附庸；唐紹儀—陸徵祥—趙秉鈞4、通過(guò)操縱國(guó)會(huì)選舉，將自己選為正式大總統(tǒng)。通過(guò)收買和拉攏，袁成為正式大總統(tǒng)。至此，《臨時(shí)約法》所設(shè)計(jì)的責(zé)任內(nèi)閣制己不復(fù)存在。中國(guó)行政史第十一章（二）總統(tǒng)獨(dú)裁制的建立袁世凱，解散國(guó)民黨，停止議員職務(wù)，國(guó)會(huì)解散，設(shè)立中央政治會(huì)議，如開約法會(huì)議，制定并通過(guò)了《中華民國(guó)約法》。《中華民國(guó)約法》下的大總統(tǒng)的職權(quán)：總攬政治權(quán)，有制定官制官規(guī)、任免文武官員、締結(jié)條約、統(tǒng)率海陸軍、制定海陸軍編制及兵額、宣戰(zhàn)媾和、發(fā)布帶法律性的緊急命令、宣布大赦、特赦、減刑、復(fù)權(quán)以及頒發(fā)爵位、勛章及其他榮典等權(quán)力。總統(tǒng)制階段袁世凱對(duì)中央政府機(jī)構(gòu)的改組：1、撤銷國(guó)務(wù)院，設(shè)立政事堂，使總統(tǒng)府成為最高行政機(jī)關(guān)；設(shè)國(guó)務(wù)卿一人，及左、右丞。下設(shè)五局和司務(wù)所。中國(guó)行政史第十一章2、修改行政各部官制，使各部失去獨(dú)立行使職權(quán)的權(quán)力；（1）將各部總長(zhǎng)由原先的國(guó)務(wù)員降為一般部長(zhǎng)，直接隸屬于大總統(tǒng)，使之失去了昔日在國(guó)務(wù)院發(fā)表政見(jiàn)的權(quán)力.（2）將各部總長(zhǎng)的權(quán)力規(guī)定為承大總統(tǒng)之命管理本部亊務(wù)，監(jiān)督所屬職員及各官署，使之完全臣屬于大總統(tǒng)。（3）規(guī)定外交、交通、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、陸軍等部總長(zhǎng)，每日必須向大總統(tǒng)報(bào)告工作，各部辦理的重要事務(wù)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)卿核準(zhǔn)，才能發(fā)生效力。3、炮制《修正大總統(tǒng)選舉法》，直接為恢復(fù)帝制做準(zhǔn)備。（1）大總統(tǒng)任期由五年改為十年，且可連選連任。（2）大總統(tǒng)任期已滿改選時(shí)，如參政院認(rèn)為政治上有必要時(shí)，經(jīng)三分之二以上參政同意，大總統(tǒng)即可連任而不必選舉。（3）大總統(tǒng)繼任人，由現(xiàn)任大總統(tǒng)推薦三人，將被薦人的姓名書于嘉禾金簡(jiǎn)，鈐qián蓋國(guó)璽，密藏金匱。中國(guó)行政史第十一章（三）洪憲帝制的夭折1915年，袁世凱指使楊度等人組織籌安會(huì)，公開帝制活動(dòng)，成立全國(guó)請(qǐng)?jiān)嘎?lián)合會(huì)，主持國(guó)體投票，12月11日參政院向袁世凱勸進(jìn)實(shí)行帝制，隨后便接受并大加封賞，準(zhǔn)備元旦登基。袁世凱稱帝復(fù)辟前對(duì)行政體制所作的變動(dòng)：1、修改政事堂組織令，改變國(guó)務(wù)卿職權(quán)；政府公報(bào)蓋大總統(tǒng)印者，均改為政事堂奉策令或申令，蓋政事堂印頒發(fā)，與前清的內(nèi)閣奉上諭的程序一樣了。2、頒布《文官官秩令》，恢復(fù)帝王時(shí)代的官階名稱，將文官分為上、中、下卿，上、中、下大夫，上、中、下士；3、改變官府名稱。將總統(tǒng)府改為新華宮；總統(tǒng)收文處改為奏事處，各省民政長(zhǎng)改為巡按使等中國(guó)行政史第十一章二、皖系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的中央行政體制（一）段祺瑞的超責(zé)任內(nèi)閣：1916年，袁世凱死后，黎元洪依據(jù)《臨時(shí)約法》繼任總統(tǒng)，任命段祺瑞為國(guó)務(wù)總理，組成新內(nèi)閣，新內(nèi)閣采用責(zé)任內(nèi)閣制，國(guó)務(wù)總理的行政權(quán)力在一定程度上受到大總統(tǒng)發(fā)布命令的限制，但身為國(guó)務(wù)總理和陸軍總長(zhǎng)的段祺瑞，依據(jù)其軍事實(shí)力，并以責(zé)任內(nèi)閣為由，破壞三權(quán)鼎立的體制，有意超出《臨時(shí)約法》所規(guī)定的范圍，將內(nèi)閣凌駕于總統(tǒng)之上，試圖把總統(tǒng)變成自己的傀儡，實(shí)現(xiàn)個(gè)人獨(dú)裁，因此時(shí)人稱段之內(nèi)閣為“超責(zé)任內(nèi)閣”。府院之爭(zhēng)：1917年，段祺瑞試圖把總統(tǒng)變成自己的傀儡，實(shí)現(xiàn)個(gè)人獨(dú)裁，段祺瑞的獨(dú)裁遭到黎元洪的抵制，于是，終于演變成了以黎元洪的總統(tǒng)府與段祺瑞的國(guó)務(wù)院之間的所謂的“府院之爭(zhēng)”。中國(guó)行政史第十一章（二）參戰(zhàn)督辦操縱下的總統(tǒng)和內(nèi)閣1918年段祺瑞下野后，專任參戰(zhàn)督辦，編練參戰(zhàn)軍。為控制中央政府實(shí)權(quán)，用一手操縱的安福國(guó)會(huì)選舉文人徐世昌為總統(tǒng)。一戰(zhàn)結(jié)束后，段祺瑞將參戰(zhàn)督辦改任為邊防督辦。1919年馮國(guó)璋死后，曹錕、吳佩孚繼起成為直系首領(lǐng)，直、皖兩系矛盾愈演愈烈，終于1920年爆發(fā)了直皖戰(zhàn)爭(zhēng)，皖系軍閥戰(zhàn)敗，結(jié)束了皖系軍閥控制北京政權(quán)的局面。中國(guó)行政史第十一章三、直系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的中央行政體制直系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的三個(gè)階段：1、直奉聯(lián)合控制決策權(quán)；2、直系利用兵權(quán)支配決策權(quán)；3、曹錕以大總統(tǒng)名義直接掌握決策權(quán)。（一）直奉聯(lián)合控制下的總統(tǒng)和內(nèi)閣文人總統(tǒng)徐世昌的組閣原則：扶強(qiáng)抑弱，兼顧平衡：1、在內(nèi)閣總理的選擇上，當(dāng)各派軍閥力量強(qiáng)弱有明顯差別時(shí)，總理人選必然出自較強(qiáng)的一派，當(dāng)各派軍閥力量無(wú)明顯差別時(shí)，就選擇無(wú)軍閥背景的；2、在內(nèi)閣閣員的選擇上，當(dāng)各派軍閥力量差別十分明顯時(shí)，較強(qiáng)的一派在內(nèi)閣占的比例要大些，當(dāng)各派軍閥力量不明顯時(shí)，閣員平衡。1922年第一次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)中奉系的戰(zhàn)敗，結(jié)束了直奉聯(lián)合控制北京政府的局面。直系軍閥控制國(guó)會(huì)選舉黎元洪為大總統(tǒng)。中國(guó)行政史第十一章（二）“賄選總統(tǒng)”曹錕控制的責(zé)任內(nèi)閣曹錕、吳佩孚打出“法統(tǒng)重光”的招牌有兩個(gè)目的：一是欺騙人民，穩(wěn)定政局，瓦解南方的革命運(yùn)動(dòng)，抵制地方軍閥，實(shí)現(xiàn)武力統(tǒng)一；二是“合法”地將曹錕推上總統(tǒng)寶座，實(shí)現(xiàn)獨(dú)裁統(tǒng)治。1923年6月，曹錕指使軍閥、政客逼國(guó)務(wù)總理張紹曾辭職，逼迫黎元洪辭職，隨后進(jìn)行賄選活動(dòng)。中國(guó)行政史第十一章曹錕就職后指使國(guó)會(huì)通過(guò)了一部《中華民國(guó)憲法》，規(guī)定，中央國(guó)家機(jī)關(guān)仍由國(guó)會(huì)、大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院和行政各部構(gòu)成。但總統(tǒng)權(quán)力極大：有權(quán)在國(guó)務(wù)員受到不信任的決議時(shí)將其免職；經(jīng)參議院同意，有權(quán)解散眾議院等。名義上看，曹錕時(shí)期實(shí)行的是責(zé)任內(nèi)閣制，實(shí)際上內(nèi)閣行政權(quán)力的行使是受直系軍閥所左右的。1924年第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)因馮玉祥的政變，曹錕兵敗，吳佩孚敗逃，結(jié)束直系軍閥控制北京政權(quán)的局面。中國(guó)行政史第十一章四、奉系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的中央行政體制（一）奉系控制下的臨時(shí)執(zhí)政府直系軍閥政府垮臺(tái)后，張作霖和馮玉祥于1924年11月15日推出己無(wú)軍事實(shí)力的段祺瑞擔(dān)任中華民國(guó)臨時(shí)總執(zhí)政，組成臨時(shí)執(zhí)政府。公布《中華民國(guó)臨時(shí)執(zhí)政府制》六條，中央行政機(jī)構(gòu)由臨時(shí)總執(zhí)政、國(guó)務(wù)員和國(guó)務(wù)會(huì)議組成。臨時(shí)總執(zhí)政總攬軍民政務(wù)，統(tǒng)率海陸軍；國(guó)務(wù)員分掌九部政務(wù)。臨時(shí)總執(zhí)政相當(dāng)于總統(tǒng)，不設(shè)國(guó)務(wù)總理，國(guó)務(wù)員由總執(zhí)政任命，沒(méi)有國(guó)會(huì)和民意機(jī)關(guān)。臨時(shí)總執(zhí)政集總統(tǒng)、總理、國(guó)會(huì)職權(quán)于一身。段祺瑞為建立個(gè)人的專制獨(dú)裁，引起人們不滿被趕下臺(tái)，臨時(shí)執(zhí)政府撤銷。中國(guó)行政史第十一章（二）中華民國(guó)軍政府的行政體制1927年，張作霖為保住北京政權(quán)，公布《中華民國(guó)軍政府組織令》，組成中華民國(guó)軍政府，自任陸海軍大元帥，實(shí)行大元帥獨(dú)裁制。大元帥不對(duì)任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)任，除軍政府外，無(wú)任何形式的代議機(jī)關(guān)或民意機(jī)關(guān)。中華民國(guó)軍政府完全是奉系張作霖直接控制下的軍事獨(dú)裁政府。大元帥下設(shè)國(guó)務(wù)院和九部及禮制館。國(guó)務(wù)院總理有權(quán)發(fā)布院令，管理院務(wù)及一部分行政事務(wù)，有副署權(quán)。總理及國(guó)務(wù)員由大元帥任命。中國(guó)行政史第十一章第二節(jié)

地方行政體制的演變1、省的行政體制2、道的行政體制3、縣的行政體制4、特別行政區(qū)的行政體制5、特別市與普通市的行政體制中國(guó)行政史第十一章一、省的行政體制調(diào)整省制的原則：按軍民分治的原則。1913年《劃一令》公布后，省設(shè)行政公署為最高行政機(jī)關(guān)，長(zhǎng)官稱為民政長(zhǎng)，由大總統(tǒng)直接任命，綜理全省政務(wù)，下設(shè)總務(wù)處和四司等。1914年，公布了新的《省官制》，將民政長(zhǎng)改為巡按使，行政公署改為巡按使公署。1916年袁死后，黎元洪下令改巡按使為省長(zhǎng)，改巡按使署為省長(zhǎng)公署。直系軍閥期間：1922年軍政長(zhǎng)官的名稱變化：督軍改為“督理”或“督辦”，同時(shí)將擁有兩省或數(shù)省地盤的軍閥任命為“巡閱使”；對(duì)割據(jù)一省的軍閥則授予“護(hù)軍使”頭銜。中國(guó)行政史第十一章二、道的行政體制袁世凱設(shè)道的思路：“虛省而實(shí)道”，共九十多個(gè)道。道的行政首長(zhǎng)初名觀察使，后改為道尹。道的公署初為觀察使公署，后改為道尹公署，內(nèi)設(shè)秘書和四科。職權(quán)：分本職和上級(jí)委辦兩類。本職：頒布單行規(guī)程，發(fā)布道令，監(jiān)督所轄官吏，節(jié)制調(diào)遣駐扎本道內(nèi)的巡防隊(duì)等；上級(jí)委辦：指財(cái)政和司法的行政監(jiān)督權(quán)。中國(guó)行政史第十一章三、縣的行政體制北方各縣大都沿襲清朝成規(guī)，南方由獨(dú)立各省自定官制。1913年《劃一令》，將原來(lái)的府、廳、州一律改為縣，長(zhǎng)官為縣知事，由省行政長(zhǎng)官呈國(guó)務(wù)總理及總長(zhǎng)薦請(qǐng)任命，綜理縣務(wù)。1914年《縣官制》，縣知事由隸屬于省改為隸屬于為道尹。設(shè)縣議事會(huì)和參事會(huì)作為縣政議決機(jī)關(guān)和輔助機(jī)關(guān)，但始終未能成為縣的立法機(jī)關(guān)。中國(guó)行政史第十一章四、特別行政區(qū)的行政體制在京師和邊疆地區(qū)實(shí)行的一種特殊的行政組織形式。1、京兆特別行政區(qū)的建制特點(diǎn)：袁世凱上臺(tái)后，沿襲清制，將京師附近的24州縣劃分為一個(gè)特別行政區(qū)，稱順天府。1914年10月，改順天府為京兆。2、熱、察、綏特別行政區(qū)；熱、察設(shè)都統(tǒng)，綏設(shè)綏遠(yuǎn)城將軍，主管軍政和盟族事務(wù)；民政，熱、察由直隸省管轄，綏屬山西管轄。1914年《都統(tǒng)府官制》，一是綏遠(yuǎn)城將軍改稱綏遠(yuǎn)都統(tǒng)，二是民政由都統(tǒng)增設(shè)道尹專管。中國(guó)行政史第十一章3、川邊特別區(qū)；長(zhǎng)官初為鎮(zhèn)撫使，后改為經(jīng)略使，1914年改稱鎮(zhèn)守使，相當(dāng)于省區(qū)行政長(zhǎng)官，1916年設(shè)川邊道尹，管理民政。4、寧夏、青海地區(qū)；寧夏將軍改設(shè)寧夏護(hù)軍使，管轄軍政、民政、司法、外交各項(xiàng)事務(wù)。青海的西寧辦事大臣，改設(shè)青海辦事長(zhǎng)官，1915改設(shè)甘邊寧清鎮(zhèn)守使，職權(quán)仍舊。5、蒙、藏地區(qū)：袁，蒙分內(nèi)蒙、青海蒙古、外蒙蒙古采取中央派員監(jiān)督和當(dāng)?shù)孛善旃賳T直接管理的雙軌制。以前的庫(kù)倫辦事大臣等，改稱為庫(kù)倫辦事大員和雅蘇臺(tái)等佐理專員。盟旗制度是外蒙古的主要組織形式。西藏的行政體制近似蒙古，大體上分為中央派遣官吏和自治官吏兩個(gè)系統(tǒng)。中國(guó)行政史第十一章6、外蒙古特別行政區(qū)；段祺瑞時(shí)期1920年形成了一套新的管理體制：在外蒙古，設(shè)庫(kù)、烏、科、唐鎮(zhèn)撫使一人，直屬大總統(tǒng)，特任，駐扎庫(kù)倫。職權(quán)：管理庫(kù)倫、烏里雅蘇臺(tái)、科布多、唐努烏梁海各部民政事務(wù)；軍政事務(wù)；監(jiān)督等。中國(guó)行政史第十一章7、東省特別行政區(qū)的建制特點(diǎn)：1922年12月。張作霖在東三省內(nèi)劃中東鐵路線沿線地區(qū)為“東省特別行政區(qū)”，朱慶瀾為行政長(zhǎng)官，東省特別行政區(qū)是在行省內(nèi)部自成單位的一個(gè)特例。8、西康特別行政區(qū)。1925年北京臨時(shí)執(zhí)政府將川邊特別行政區(qū)改稱西康特別行政區(qū)，撤銷鎮(zhèn)撫使，設(shè)西康屯墾使，作為最高長(zhǎng)官。1928年西康與熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、青海同時(shí)改為省。中國(guó)行政史第十一章五、特別市和普通市的行政體制。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和自然經(jīng)濟(jì)的瓦解,城鄉(xiāng)間的差別擴(kuò)大，出現(xiàn)了以工商業(yè)為主的新的行政單位---市。1911年江蘇省將清末縣以下的城鎮(zhèn)合稱為市。1917年北京政府開始將首都所在地稱為市。1921年正式將廣州改為與縣分立直屬于省的市。特別市分受地方最高行政長(zhǎng)官監(jiān)督和內(nèi)務(wù)部總長(zhǎng)監(jiān)督，普通市受縣知事監(jiān)督。中國(guó)行政史第十一章第三節(jié)

行政運(yùn)行與行政監(jiān)督1、行政決策的獨(dú)裁趨向2、行政執(zhí)行的基本趨向和混亂的原因3、行政監(jiān)督的新形式中國(guó)行政史第十一章一、行政決策的獨(dú)裁趨向（一）袁世凱統(tǒng)治時(shí)期的行政決策《臨時(shí)約法》中規(guī)定最高行政機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)會(huì)議為國(guó)務(wù)院的行政決策機(jī)構(gòu)，國(guó)家的一切行政事務(wù)都必須經(jīng)國(guó)務(wù)會(huì)議討論決定。袁世凱侵奪國(guó)務(wù)院行政決策權(quán)的手段：1、通過(guò)安插親信架空國(guó)務(wù)總理；唐紹儀等2、藐視國(guó)務(wù)員的副署權(quán)，侵奪國(guó)務(wù)院的決策權(quán)；3、通過(guò)修改國(guó)務(wù)院官制，縮小責(zé)任內(nèi)閣的職權(quán)；4、通過(guò)頻繁更迭內(nèi)閣，迫使內(nèi)閣不能正常行使職權(quán)。中國(guó)行政史第十一章1914年“新約法”頒布后，行政體制由責(zé)任內(nèi)閣制改為總統(tǒng)制，但其決策過(guò)程不同于內(nèi)閣制—無(wú)國(guó)務(wù)員副署，也不同于總統(tǒng)制—參政院、平政院、肅政廳隸屬于大總統(tǒng)，此時(shí)的大總統(tǒng)決策過(guò)程與皇帝的己沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。中國(guó)行政史第十一章（二）皖系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的行政決策黎元洪恢復(fù)責(zé)任內(nèi)閣制、國(guó)會(huì)。國(guó)家一切重大行政決策都必須經(jīng)國(guó)務(wù)會(huì)議集體討論，并經(jīng)國(guó)會(huì)議決通過(guò)，再由總統(tǒng)以命令的形式下達(dá)。段琪瑞控制行政決策謀取個(gè)人獨(dú)裁的方法：1、破壞國(guó)務(wù)會(huì)議正常的決策程序；2、排擠總統(tǒng)在決策中的地位；3、運(yùn)用軍事力量對(duì)抗總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的制約；4、利用御用立法機(jī)構(gòu)為其決策服務(wù)。中國(guó)行政史第十一章（三）直系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的行政決策：自1920年7月直皖戰(zhàn)爭(zhēng)后，直系軍閥控制了北京政府，開始了為期四年的統(tǒng)治，其行政決策大體分為三個(gè)階段：1、直奉聯(lián)合控制決策權(quán)。徐世昌為總統(tǒng)2、直系利用兵權(quán)支配決策權(quán)。黎元洪為總統(tǒng)3、曹錕以大總統(tǒng)名義直接掌握決策權(quán)。公布《中華民國(guó)憲法》，中央政府實(shí)行國(guó)會(huì)制和責(zé)任內(nèi)閣制。曹錕上臺(tái)后，用軍事力量和金錢操縱議會(huì)，以大總統(tǒng)名義控制內(nèi)閣。中國(guó)行政史第十一章（四）奉系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的行政決策1、臨時(shí)執(zhí)政府的奉命決策：曹錕下臺(tái)后，段琪瑞被馮玉祥和張作霖推出擔(dān)任臨時(shí)總執(zhí)政。表面上，臨時(shí)總執(zhí)政集總統(tǒng)、總理和國(guó)會(huì)權(quán)力于一身，但實(shí)際上，由于段琪瑞并無(wú)軍事實(shí)力，不可能有真正的行政決策權(quán)，最終決策意見(jiàn)必須依奉系軍閥的旨意行事，中央決策權(quán)完全為奉系所控制，臨時(shí)執(zhí)政府不過(guò)是奉命決策。2、陸海軍大元帥的軍事獨(dú)裁：1927年，張作霖正式成立中華民國(guó)軍政府，張作霖?fù)?dān)任陸海軍大元帥，大元帥集所有權(quán)力于一身，軍政府的決策完全是張作霖的個(gè)人軍事獨(dú)裁。無(wú)任何形式的代議機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)。中國(guó)行政史第十一章二、行政執(zhí)行的基本趨向和混亂的原因（一）行政執(zhí)行的兩個(gè)基本趨向：北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期1、決策是否執(zhí)行往往以掌權(quán)軍閥的意志為依歸。符合掌權(quán)軍閥意志的決策，即使完全違背民意也能暢通無(wú)阻，不符合掌權(quán)軍閥意志的決策，即使完全符合民意也寸步難行。2、決策能否執(zhí)行以掌權(quán)軍閥的實(shí)力消長(zhǎng)為依歸。當(dāng)掌權(quán)軍閥的實(shí)力得勢(shì)時(shí)，即使是錯(cuò)誤的決策也能夠順利執(zhí)行;當(dāng)掌權(quán)軍閥的實(shí)力失勢(shì)時(shí)，即使是正確的決策也無(wú)人去執(zhí)行。中國(guó)行政史第十一章（二）造成北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期行政執(zhí)行混亂的原因：（從行政管理的層面來(lái)看）1、體制混亂，權(quán)限不清；2、政出多門，有令不行，有禁不止；3、內(nèi)閣派系復(fù)雜，互相牽制；4、內(nèi)閣更迭頻繁，政局動(dòng)蕩。在北洋軍閥統(tǒng)治的16年中，內(nèi)閣更迭了40余次。每次內(nèi)閣的變動(dòng)都帶來(lái)一次政局動(dòng)蕩。中國(guó)行政史第十一章三、行政監(jiān)督的新形式這一時(shí)期的行政監(jiān)督不可能是有效的，但仍然出現(xiàn)了一些新的行政監(jiān)督形式：1、立法機(jī)關(guān)；《臨時(shí)約法》中，臨時(shí)參議院和國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員是有質(zhì)詢、建議和彈劾權(quán)的。但，“新約法”中取消了立法機(jī)關(guān)對(duì)總統(tǒng)的彈劾權(quán)，總統(tǒng)可解散立法院。2、司法機(jī)關(guān)；一是普通司法機(jī)關(guān)：大理院和總檢察廳二是專門的行政訴訟機(jī)關(guān)：平政院和肅政廳，為行政監(jiān)督開辟了新的途徑，但一無(wú)地方相應(yīng)機(jī)關(guān)，二受大總統(tǒng)任命，易受行政控制。3、審計(jì)機(jī)關(guān)。袁在國(guó)務(wù)院下設(shè)審計(jì)處，擴(kuò)審計(jì)院中國(guó)行政史第十一章第四節(jié)

行政官員的管理1、官員的選拔和任用2、官員的待遇和撫恤3、官員的懲戒中國(guó)行政史第十一章一、官員的選拔和任用北洋政府的官員管理采取文武分途的辦法。文官又分為行政官、外交官、司法官等。（一）官員的選拔北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期選拔行政官員的方式有：文官考試、甄別、甄用三種。1、北洋政府文官考試的種類和主持機(jī)關(guān)：文官考試分文官高等考試和文官普通考試。前者由中央統(tǒng)一辦理，后者由中央和地方分別辦理。中國(guó)行政史第十一章（1）文官高等考試的資格和考試方式：每三年舉行一次。年滿25歲的中國(guó)男子。資格：1）本國(guó)國(guó)立大學(xué)或高等專門學(xué)校修習(xí)三年以上并有畢業(yè)文憑者；2）教育部指定的外國(guó)大學(xué)或高等專門學(xué)校修習(xí)三年以上并有畢業(yè)文憑者；3）教育部認(rèn)可國(guó)內(nèi)私立大學(xué)或高等專門學(xué)校修習(xí)三年以上并有畢業(yè)文憑者；文官高等考試分四試，前三試為筆試，后一試為口試。四試考試平均合格，方能被錄取，第一試考經(jīng)義、史論和現(xiàn)行法令，第二、三試分別考專門學(xué)科，考試錄取后即授任官職，但須分發(fā)各省署學(xué)習(xí)兩年，期滿成績(jī)優(yōu)異者即可作為候補(bǔ)。中國(guó)行政史第十一章（2）文官普通考試的資格和考試方式：三年一次。年滿20歲的中國(guó)男子。資格：1）有應(yīng)文官高等考試的資格之一者；2）教育部指定或認(rèn)可的技術(shù)專門學(xué)校并有文憑者；3）經(jīng)地方考試及格者；4）曾任委任以上者。考三試，第一