1摘要隨著我國經濟不斷發展、城市化進程不斷提高，便捷的交通、發達的醫療等等吸引著越來越多的人。我國城市化進程保持較高的速度。在城市化進程中，土地征收問題日益突出。在土地征收中，很多地方政府都秉持著“重補償、輕保障”的辦事原則，導致失地農民的生計、發展問題無法得到很好地保障。筆者通過對蘭州新區土地征收中相關問題進行調查，發現當地存在以“重補償、輕保障”為主的不能很好保障被征收人生活、被征收人的權益保護落實難等相關問題，通過對調查結果及相應法律法規的研究，針對土地征收中被征收人的權益保護落實提出了自己的建議。關鍵詞：土地征收；重補償；輕保障4 AbstractWiththecontinuousdevelopmentofChina'seconomyandthecontinuousimprovementofurbanization,convenienttransportationanddevelopedmedicalcareareattractingmoreandmorepeople.China'surbanizationprocessmaintainsahighspeed.Intheprocessofurbanization,theproblemoflandexpropriationisincreasinglyprominent.Intheprocessoflandexpropriation,manylocalgovernmentsadheretotheprincipleof"givingprioritytocompensationandgivingprioritytosecurity",whichmakesitimpossibletoguaranteethelivelihoodanddevelopmentofland-lostfarmers.Theauthorthroughtoinvestigatetherelatedproblemsinlandexpropriation,newdistrictoflanzhoufoundlocalexistenceisgivenprioritytowith"compensation,guarantee"cannotbeagoodguaranteeoflife,protectionoftherightsandinterestsoftheexpropriatedtocarryouttherelatedproblemssuchasdifficult,throughthestudyoftheresultsofthesurveyandthecorrespondinglawsandregulations,inviewoftheexpropriatedlandexpropriationandtherightsandinterestsprotectionimplementationputforwarditsownproposals.Keywords:landexpropriation;Heavycompensation;Lightsecurity

目錄TOC\o"1-2"\u引言： 1TOC\o"1-2"\u一、蘭州新區土地征收中被征收人的權益保護問題的調查結果 2-3（一）調查概況 2（二）調查發現的問題 2-3二、上述問題產生的原因 4-5三、土地征收制度的現狀 5-7（一）立法現狀 5-6（二）執法現狀 6-7（三）司法現狀 7四、解決問題的建議和對策 8-11（一）出臺土地征收相關法律、完善補償制度，以致力建設新型征收制度 8（二）健全法制，嚴格執法，做到征收各方主體行為均有法可依 9-10（三）加大監督力度，排除政府干預，建立完善的土地征收司法審判制度 10-11結語 12參考文獻 13附錄 14-28引言改革開放四十年來，中國取得了舉世矚目的偉大成就；即經濟水平不斷發展、人民生活水平不斷提高。四十年時間里中國的社會結構發生了翻天覆地的變化，城鎮化穩步推進、城鄉發展協調日益增強，尤其是在農村經濟體制改革、戶籍制度改革等多項系列政策的推動下，城鎮化建設顯著增快。2017年末，我國常住人口城鎮化率為58.52%，相比較于1978年增長了40%個百分點；而戶籍人口城鎮化率為42.35%，兩者差距持續縮小。于此相對應，城鄉居民收入差距也是持續縮小。然而在城鎮化高速發展的過程中，也存在著城市化建設缺乏規劃，大多數城市建設布局混雜，難以形成布局合理、分工明確的城市格局等問題。其中，筆者認為最大的問題莫過于在城市開發建設過程中對于原住民的拆遷保障。拆遷保障工作一直是城市化發展過程中的重中之重。只有健全的社會保障機制才能保障城市化過程中失地農民的權益。而現實情況是在土地征收中，很多地方政府秉持“重補償、輕保障”的辦事原則，導致失地農民的生計、發展問題難以得到妥善解決。失地農民沒有健全的社會保障機制，如：失地農民戶籍農轉非較為困難，即使農轉非，也不能直接享受城市低保、城市青年服兵役等城鎮非農業人口的待遇。如何妥善解決這些問題不僅事關失地農民的生活、發展問題，更是會影響到政府機關乃至國家公信力。面對日益增多的土地征收糾紛，探索一條又好又快城鎮化發展道路不但迫在眉睫，更是任重道遠。一、蘭州新區土地征收中被征收人的權益保護問題的調查結果（一）調查概況1、調查目的本次調查主要針對蘭州新區下轄中川、秦川、西岔三鎮的土地征收情況及被征收人的權益保障問題，走訪調查了七位不同身份、不同行業的相關主體，意在調查土地征收及相關后續保護被征收人合法權益中存在的問題。2、調查方式本次調查以走訪、電話采訪兩種方式為主，走訪采取當面速記形成筆錄，待采訪結束整理、補充從而形成完整調查筆錄；而電話采訪采取錄音方式，事后加以完善形成調查筆錄。3、調查對象已經被征收土地的被征收人2人、尚未被征收土地的特定主體2人、蘭州新區土地征收管理部門工作人員、具有經辦此類案件經驗的法官、具有經辦此類案件經驗的律師共計七人。4、調查時間2019年7月-2019年9月。（二）調查發現的問題1、征收側重“重補償、輕保障”，忽視了失地農民生計保障。“重補償、輕保障”的征地原則較為普遍。這種補償政策直接導致失地農民在失去土地后的生計難以保障的問題。通過對被征收人李先生、宋先生、梁先生的調查采訪，反映出其與當地政府簽訂的土地征收協議中內容均是關于征收補償及補償標準的條款，并沒有關于土地征收后生活保障內容方面的約定。基于這種現實情況，結合蘭州新區人民法院受理的涉及征地補償民事、行政訴訟案件，被征收人的勝訴率僅為25%左右，對于征地后生活保障的訴求基本得不到支持，反映出土地征收及被征收人土地被征收后的權益保護補償制度尚不完善。2、征收補償認定標準不統一，導致征收難度增大。基于被征收人對土地深厚的情感以及利益最大化的需求，筆者在調查中發現蘭州新區的土地征收過程中征收工作阻力整體較大，主要體現為被征收對象民房的私搭亂建和戶籍人口異動，導致土地征收管理部門難以確認民房面積及戶籍人口數，從而無法嚴格按照當地土地征收管理辦法進行補償。各地或同一地區不同時期所制定、實施的土地征收管理辦法對征收補償的認定標準存在不同的規定。有的地區實行補償金額與實際農村正常宅院房屋建筑面積相掛鉤，即“拆多少、補多少”的補償方式，這一模式極易導致征收前大規模私搭亂建風氣的盛行，這對補償面積的認定頗具挑戰。而有的地區則實施補償金額與農戶戶籍人口相掛鉤的征收模式，這種補償模式一定程度上避免了由于私搭亂建對征收造成的影響，但是具體操作中又出現假戶口、假身份、假結婚證、違規戶口遷入等現象，致使征收工作中對于戶籍的認定、甄別工作難以進行，更有甚者需借助司法機關的力量才能認定。接受采訪調查的被征收人宋先生就反映，在2017年底土地征收政策還是補償金額與實際農村正常宅院房屋建筑面積相掛鉤時完成民房的丈量、統計工作，但2018年初蘭州新區出臺了新的土地征收政策，改補償金額與實際農村正常宅院房屋建筑面積相掛鉤為補償金額與農戶戶籍人口相掛鉤的征收模式，從而就到底是按照民房面積補償還是應以戶籍人口數補償這一核心問題發生糾紛，最終經過村委會居中調解達成一致。宋先生因此損失補償金五十余萬元。3、征收主體權責不明、職責混亂。我國集體土地征收沒有關于集體土地征收主體的統一規定，相關法律中規定的相關概念是集體土地征收審批主體、補償方案批準主體、實施主體等，并且集體土地征收實施主體幾乎涉及到了所有與土地有關的政府部門。由于我國各級政府和各級政府部門都是獨立的行政主體，這樣的規定造成了征收主體不明、責任不清、程序繁瑣等許多問題。不僅在政府機關內部存在權責不明、職責混亂、征收效率低下的問題，在實務的具體操作中更是存在征收土地一級政府與被征收地基層群眾組織職責混亂、權責不明的情形，以至于出現村委會事實上替代一級政府進行土地征收的土地丈量、戶籍人口的認定、甄別等重要工作。本次調查中，接受采訪的被征收人李先生、宋先生反映，正式拆遷前的具體準備工作名義上由是國土部門工作人員加村委會組織相應征收工作，而實際卻是由村委會進行具體的征收前準備工作，而征收雙方就征收事宜達成一致后所簽訂的協議，征收主體簽章依然是當地一級政府，這就造成由村委會主導簽訂的土地征收補償協議要由當地政府部門“背鍋”。采訪中土地征收管理人員胡科長也反映將土地征收的權利下放初衷是為了減少行政審批的與冗雜的程序性事項，從而提高當地土地征收效率，但實際表現是事與愿違，激化了土地征收問題的產生。二、上述問題產生的原因(一)土地征收及被征收人土地被征收后的權益保護補償制度尚不完善我國大多數地區在征收土地時都奉行“重補償、輕保障”的指導思想，然而這種偏向于一次性補償的方案明顯已不適應當前社會的發展，被征收土地的特定群體基本上祖祖輩輩都是農民，在相當長一段歷史時期內土地都是其家庭不可分割的一部分，有了土地就意味著農民有了生存的基礎，能解決農民的吃穿問題，至少不會凍餓而死，所以也可以說土地就是農民的命根子。這意味著如果這些家庭失去世世代代播種的土地后，將陷入失去經濟來源、沒有生活保障的窘境。再加之被征收群體整體文化水平不高，缺乏專業知識技能，基本不具有二次就業能力。而蘭州新區最近出臺的《2018年蘭州新區土地房屋征收補償與安置方案》中，僅僅就土地征收補償（包括地上青苗補償）、房屋征收補償、企業房屋、養殖業建筑物做出了規定，并無土地征收過后關于生活保障方面的規定。這就是被征收人在土地征收后得不到生活保障的最根本原因。(二)我國土地制度的歷史原因中國是歷史悠久的農業大國，自古以來土地就是農民的天、是農民的命；放眼歷史可以看出，從奴隸社會到封建社會，再到資產階級社會最后到我們的社會主義社會，每一次社會的變革其最根本的原因就是生產力的發展、農民對土地的欲望愈發強烈，中國社會的發展史同時也是農民爭取自己土地的奮斗史，他們只是希望能有一塊自己能夠耕種的地，能夠生存下去。我國農村土地制度的歷史變遷使得農民對于土地有著極其深厚的感情，從而一定程度上阻礙了在土地征收問題上與政府達成一致。（三）實務中土地征收管理部門及基層群眾組織權利的濫用蘭州新區管委會出臺的《2018年蘭州新區土地房屋征收補償與安置方案》中明確規定：“加大新區征地拆遷工作統籌協調、通力協作力度。新區土地房屋征收工作，實行新區土地征收管理中心全面負責，國土、公安、執法、農林、衛生、規劃、社保等部門密切配合，鄉鎮組織具體征收，村社主動工作，群眾積極參與的工作方式。”、“加大農村集體經濟組織成員農戶戶口認定工作力度。農戶戶口認定工作直接關系到群眾切身利益。為此，新區公安局、征管中心要聯合牽頭組織衛生局、社保局、鎮、村、社組成戶口核對鑒別界定確認領導小組，嚴格按照2010年8月15日這一時間節點，在全新區各鎮、村盡快開展確定現有農村集體經濟組織成員農戶及人口，以社為單位，統計出經得起考驗的農戶及人口數量，做為貨幣安置農戶及人口。以上規定可以看出”土地征收的執行主體是政府各相關部門，基層群眾組織起到配合、輔助相關部門工作的作用。本次筆者通過對被征收人及法官、律師的調查采訪得知而在實務中存在土地征收管理部門基于在土地征收行為中的優勢地位，大搞“一言堂”，缺乏與被征收群體的溝通，使原本就處于劣勢地位的被征收人權益更加難以得到保障；公安、執法單位盲目聽信地方政府與土地征收管理部門的意見，對于“阻礙土地征收”的被征收人”實行行政措施，從而更加激化征地雙方的矛盾；且各單位具體征收工作的開展往往是將原本屬于本單位的權利下放至村委會，由村委會出面組織丈量土地和統計核查戶籍人口，而村委會的性質是為基層群眾自治組織，是不具有土地征收資格的，這也大大助長了土地征收問題的產生。（四）實務中對土地征收管理部門工作人員、基層群眾組織負責人監督的缺失通過對法官、律師的采訪發現，自2013年蘭州新區土地征收開始后，相繼有土地征收管理部門工作人員、基層群眾組織負責人因在土地征收過程中獲取非法利益而相繼落馬。基本都是通過暗箱操作的手段制作虛假戶口、多上報丈量土地，或者非法收受他人財物通過自己的權利為他人異地落戶，從而達到騙取征地補償的目的。可以看出其手段并不高明，只是在征地補償過程中缺乏必要的監督，致使農村土地征收工作烏煙瘴氣、分配不合理，甚至導致補償款無法全部發放至被征收人手中，嚴重影響了征收補償工作的有序進行。三、我國土地征收制度的法律現狀(一)立法現狀1、土地征收目的、范圍不夠明確。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《中華人民共和國物權法》第42條第1款規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。從上述各現行法律來看，我國在進行土地征收行為時的目的及范圍是為了“公共利益”的實現及需要。但是現行法律法規并未對“公共利益”的具體內容做出進一步的明確規定及解釋，這就使地方政府自行解釋“公共利益”。較為常見情況就是將“公共利益”的范圍做擴大化解釋，“公共利益”雖沒有明確的法律解釋，但可以理解為具有“非盈利性”的用地需求，如：國防、軍事用地；機關、事業單位辦公用地；公共基礎設施用地等。而地方政府往往打著“公共利益”的旗號，將土地征收的范圍擴大至房地產開發、土地儲備等商業用途，從而背離“公共利益”的初衷，進而時常發生在土地征收中侵犯被征收人合法權益的情況。2、征地后被征收人保障制度的缺失。《物權法》、《土地管理法》等法律都未就征地后被征收人生活保障問題做出規定。僅原國土資源部出臺的《征用土地公告辦法》第8條第5、6款規定：“農業人員的具體安置途徑；其他有關征地補償、安置的具體措施”。這條規定雖提及了有關被征收人權益保障的部分，但也并沒有深入細致的做出規定，在《征用土地公告辦法》第八條中指出在征地補償安置的方案公告中應當包括下列內容：“(1)本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；(2)土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；(3)安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；(4)地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；(5)農業人員的具體安置途徑；(6)其他有關征地補償、安置的具體措施”。《征用土地公告辦法》中規定了對失地農民征地后生活保障的相關內容，但并沒有就保障方法、保障措施做出具體性規定，而是將制定被征收人征后權益保障的權限下放至具體實行土地征收行為的當地政府。但是務實中當地政府的做法是在制定具體征地補償安置方案時，注重突出如土地征收補償、房屋征收補償等補償標準的規定，有意無意避開了對征地過后失地農民生活保障方面的規定。以《2018年蘭州新區土地房屋征收補償與安置方案》為例，方案中僅就土地征收補償、房屋征收補償、企業房屋征收補償、養殖業建筑物征收補償標準及安置返遷工作做出規定，除此并無關于失地農民征后生活保障的相關內容。而在具體實務當中，參考接受調查訪談的被征收主體，其與當地鎮政府簽訂的征地拆遷補償協議中也是就補償標準、補償對象一一作業約定，并沒有關于征后生活保障的相關內容。故而在征地后被征收人保障制度方面，就目前立法現狀而言來說是缺失的。各個地區最主要的安置補償方法還是“一刀切”式的貨幣補償，但限于被征收群體可持續發展觀念的低下、補償金額的制約，貨幣化補償“近水解不了遠渴”，想要徹底解決被征收群體往后的生計問題，建立健全的保障被征收人法律體系勢在必行。從各地政府出臺的土地征收管理辦法來看，經濟發達地區的土地征收管理辦法一般對于失地農民的生活保障措施規定較為完善，而經濟水平較為落后的地區尚未形成一套較為成熟的征地保障體系。以2010年出臺的《山東省土地征收管理辦法》為例，辦法中明確規定了被征收土地農民社會保障的具體內容。例如，該《辦法》第二十四條規定：“建立被征收土地農民就業保障制度，將被征收土地農民納入失業登記范圍和就業服務體系。市、縣人民政府應當從當地的土地出讓收入中一次性安排適當數額的資金，扶持被征收土地農民就業。市、縣人民政府應當采取措施，向被征收土地的農民免費提供勞動技能培訓;具備條件的，應當安排一定的公益崗位，扶持被征收土地的農民就業。在同等條件下，用地單位應當優先安排被征收土地農民就業。”第二十五條規定：“鼓勵、支持被征收土地農民自主創業。被征收土地農民在貸款等方面享受城鎮失業居民的優惠待遇。”第二十六條規定“在城市、鎮規劃區范圍內或者城鎮近郊村(居)征收農民集體所有的土地，市、縣人民政府依據城鄉規劃和當地實際，可以安排適當數量的經營性用地，由被征收土地的農村集體經濟組織用于生產經營，安置被征收土地的農民。”第二十七條規定“征收農民集體所有的土地，具備調整土地條件的，農村集體經濟組織可以通過調整土地的方式進行安置，使被征收土地農民繼續從事農業生產活動。”廣東省土地征收管理辦法中也有相似的規定。這些地方法規以建立被征收土地農民就業保障制度、向被征收土地的農民免費提供勞動技能培訓、安排一定的公益崗位，扶持被征收土地的農民就業等具體化措施，從全方位、多角度保障征地后失地農民的生計、發展問題，是對現行法律于此部分規定缺失的良好補充。但仍有部分地區地方法規沒有類似規定，例如《甘肅省征收農民集體所有土地補償費用分配使用管理辦法》中就沒有類似對于被征收群體的保障措施，僅在第七條規定，“參與社會保障的，安置補助費全額發放給被安置人員，用于個人繳納保險金”。這一規定僅提倡農民拿土地補償款繳納社保，但由于社會保險對于被征收群體的保障力度不大，再加之被征收群體的參保意識并不高，使得這一模式沒有廣泛開展。（二）執法現狀1、執法部門權力較大，侵害被征收人合法權益。由于土地征收法律制度的不完善、征地后被征收人后續生活保障制度的缺失，加之作為征收主體的地方政府，既是土地征收行為中的管理部門，又是土地征收中的執行部門，這就造成地方政府在土地征收行為中缺乏有效的監督和行為準則，在土地征收中存在一定程度上政策和行為的隨意性。土地征收行為中土地征收管理部門（自然資源局）的地位舉足輕重，起全面負責的作用，其具有發布擬征地公告、征詢村民意見、調查確權、發布征地公告、組織征收等重要職權；而各鎮組織具體征收；村社主動工作，積極協助、配合征收工作；社保局負責與各鎮聯系，承擔在征地補償款中收繳農民個人養老保險費的工作；公安局承擔被征收人戶籍人口的認定工作。但實務中存在各征收主體間、征收主體與村委會間權責不明、職責混亂的情形，問題主要凸顯在征收主體將一些關鍵性工作（如土地丈量、戶籍人口的認定）的執行權力下放至村委會，一定程度上造成基層群眾組織權利的濫用及侵害被征收人合法權益問題的發生。作為征收主體的地方政府，既是土地征收行為中的管理部門，又是土地征收中的執行部門，這種雙重身份使得地方政府在土地征收擁有極大的話語權、居于強勢地位，在這種背景下，土地征收行為的執法力度相對較大，執法強度相對較高。2、執法人員專業素質欠缺。實務中基層執法人員法律素質參差不齊，對《物權法》、《土地管理法》、《征用土地公告辦法》等相關法律理解尚不到位，存在政令不通、政策精神傳達不及時等問題，一定程度上侵犯了被征收群體的知情權。（三）司法現狀隨著城鎮化建設步伐的不斷推進，農村房屋和征地拆遷數量不斷增加，由征地補償而引發的矛盾日益突出，法院受理涉及征地補償的案件數量也隨之急劇上升，而這些案件均有以下特點：1、無論在民事還是行政訴訟中，原告普遍為被征收人，被告均為當地政府、自然資源局或村委會。2、訴訟請求，民事訴訟中以土地征收、安置補償，知情權被侵害為主；行政訴訟中以征收行為違法、程序違法、撤銷復議決定為主。3、案件重復纏訴特征明顯，采訪蘭州新區某法官得知，自2014年起西岔鎮黃某、何某共訴蘭州新區管委會、西岔鎮政府、自然資源局案件達43件。土地征收案件數量的急劇上升，在司法機關審理時也反映出較多的問題：1、沒有完備的法律法規作為審判的依據，審判難度大。2、由于被告均為當地政府及政府部門，由于政府干預審判壓力大。3、土地征收案件法律關系、利益關系錯綜復雜，重復纏訴特征明顯，結案難度大。四、解決問題的建議和對策（一）出臺土地征收相關法律、完善補償制度，以致力建設新型征收制度如今絕大多數地區都在采用“重補償、輕保障”的土地征收補償辦法，而且都以一次性貨幣補償為主，但是此類補償方式已然不再適應現今社會的發展，僅僅依靠一次性發放的征地補償，沒有穩定的工作更沒有后續補償，在花完這部分錢后，就失去了經濟來源，從而無法繼續生活。故而我認為從“重補償、輕保障”轉變為“重補償、重保障”最主要的措施就在于相關法律法規的制定和完善。1、明確土地征地目的、征地范圍。要破除當前土地征收目的、范圍不明確的困局，應該對《物權法》第42條第1款、《土地管理法》第2條第4款，做出修改，最重要是對其規定條文給出補充說明“公共利益”的具體內容及解釋，明確土地征收的目的及范圍，這樣就可以很大程度上避免地方政府對于抽象“公共利益”的擴大化解釋，從而避免公權對于私權的侵害。2、建立、完善征地后被征收人生活保障制度。要建立、完善征地后被征收人生活保障制度，從現行法律法規來看，這一內容板塊完全缺失，所以建立完善征地后被征收人生活保障制度對于被征收群體具有十分重要的意義。《征用土地公告辦法》第8條第5、6款，提及了有關被征收人權益保障的部分，但也并沒有深入細致的做出規定，應該對其5.6款進行補充性解釋說明，具體闡述說明“其他有關征地補償、安置的具體措施”，參考各地出臺的土地征收管理辦法，并吸收在實務中頗具成效的具體規定如：“向被征收土地的農民免費提供勞動技能培訓、安排一定的公益崗位，扶持被征收土地的農民就業、在貸款等方面享受城鎮失業居民的優惠待遇”等具體行之有效的措施。以此達到建立、完善被征收人生活保障制度。3、整合、發展現有土地征收法律體系。我國關于土地征收問題法律法規分布過于零散，分別規定在《物權法》、《土地管理法》、《征用土地公告辦法》等相關法律中，并沒有形成一套統一、完整的法律體系，應該將零散的有關土地征收的法律法規加以整合制定專門的《土地征收法》，發展從而形成一套完整的法律體系，將有利于土地征收行為的規范化。（二）健全法制，嚴格執法，做到征收各方主體行為均有法可依我國還沒有形成完善的土地征收法律制度，就目前現行的法律法規而言，關于調整土地征收法律關系的法律規定呈現出不完整和較為分散兩個特點。在實務中遇到一系列的問題，法律沒有相應的規定，地方政府只能摸著石頭過河，相應的地方政府做出的征收行為無法可依、更有甚者還涉嫌行政違法，為規范當地政府在土地征收中的行為，現提出以下建議：1、嚴格立法，限制地方政府權力。就目前法律法規的制定實施情況來看，地方政府在土地征收中權力過大，要改變地方政府在土地征收行為中既當“裁判員”又當“運動員”的強勢地位，就必須嚴格立法，進而做到嚴格執法，以限制當地政府在土地征收中權力過大的問題；通過制定新《土地征收法》，對“公共利益”具體內容做出合理解釋，以明確土地征收的目的及范圍，從而避免地方政府對“公共利益”的擴大解釋，有效削弱地方政府在土地征收中的的權利。2、健全法制，理順地方政府、基層群眾組織的職能。對于土地征收中基層群眾組織即村委會角色、職能，現行法律中有著明確的規定：《土地管理法》第六十五條規定：“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（1）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；（2）不按照批準的用途使用土地的；（3）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的；依照前款第（1）項規定收回農民集體所有的土地的，對土地使用權人應當給予適當補償”。《村民委員會組織法》第二條規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。結合以上法律規定和各地政府出臺的《土地征收管理辦法》可以看出，村委會在土地征收中的作用、職能僅為協助土地征收管理部門的工作，是政府部門與被征收主體之間溝通的橋梁，其沒有執行權、更沒有決定權。而實務中往往存在村委會替代政府部門執行土地征收具體工作的問題，這就要求地方政府依法執法、嚴格執法，約束自己的行為，收回本不屬于基層群眾組織的權力。3、加強基層執法人員素質。關于土地征收行為中執法人員素質參差不齊的的問題提出以下看法建議：（1）加強對執法人員的培訓力度、提高基層執法人員的法律素質；組織學習《土地管理法》、《征用土地公告辦法》、《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規及相應的指導性文件，提高依法化解矛盾、解決土地糾紛的能力和水平。（2）不斷推進安置補償的規范性建設、基層執法人員的隊伍建設，提高自身素質，嚴格按照土地征收管理辦法進行執法，加強土地征收工作的統一性、規范性。（3）多與被征收主體溝通和交流，及時得知被征收主體的想法和意見，并認真對待、專心聽取，并結合相關法律法規，更好的為被征收主體答疑解惑，做到嚴格保障被征收主體知情權的任務和要求。（三）加大監督力度，排除政府干預，建立完善的土地征收司法審判制度前提還是要做到完善土地征收機制，實現在征收土地中公開、公正，讓政府、基層群眾組織、被征收主體三方都有法可依、有法可循，以此從律法規角度根本上規范土地征收中存在的問題。減少在土地征收糾紛，以減少司法審判的壓力。提出以下幾點意見：1、加大監督力度，規范審判行為。實務中對于法院審判工作的監督不到位，致使判決結果往往有失偏頗，從而更加激化原本就緊張的土地征收矛盾；所以我認為監察部門和檢查機關要深入到土地征收和司法審判活動中來，做好監督工作、加大監督力度，并結合政府部門和人民法院中的紀律監察組織，做到全方位、無死角的監督。具體措施為嚴格執行《中華人民共和國人民檢察院組織法》等規定，由檢察院民事行政檢察部門對土地征收糾紛案件的民事審判活動、行政訴訟活動實行法律監督。2、探索、排除政府對于審判工作干預的制度。堅決排除政府機關、領導干部對于正常司法審判活動的干預，務實中這種現象尤為嚴重，嚴重干擾了法院的案件審理工作，我認為可以從以下兩點入手，破除地方政府對于司法干預的現象：（1）可以實行跨區域審理土地征收類案件的的審理模式，由于地方法院的設置是由行政區域的劃分來設置，故而不可避免的會受制于當地政府機關的制約；可以看到在務實中司法機關對于大案、要案的審理一般都會以異地審理、異地審判的方式和進行，這樣做的目的就是為了最大程度上避免當地政府對于司法活動的干預，而土地征收糾紛案件由于具有經濟利益錯綜復雜的特殊性，故而也可以參照跨區域審理案件的模式，以達到排除政府干預的目的，而著就會涉及到《民事訴訟法》中關于管轄的相關規定，由于土地征收糾紛本質上是公權侵犯私權的民事法律關系，故而可以適用其第二十八條侵權訴訟管轄的有關規定，《民事訴訟法》第二十八條規定“因侵權行為提起的訴訟，由侵權行為地或者被告住所地人民法院管轄。”建議將土地征收糾紛等需要極力排除地方政府干預類型的糾紛案件移送至異地法院審理。這樣將有利于司法活動不受地方政府干預而正常展開。（2）繼續優化司法配置，使地方政府、司法機關、公安機關各司其職，在案件審理有序開展的情況下相互配合、相互制約。3、完善民眾參與司法監督制度。一定要要賦予和保障民眾對司法審判活動監督權，民眾作為體制外人員往往能第一時間感受、接觸到土地征收中存在的問題。民眾參與司法監督，最重要的就要繼續完善我國人民陪審員制度。人民陪審員制度作為民眾參與司法活動的重要組織形式，充分體現我國司法制度的民主性，更有利于促進我國司法的公平、廉潔。結合以上意見，三管齊下，齊頭并進，就可以保證土地征收補償妥善進行。結語鑒于現今土地征收過程中存在的征收政策、私搭亂建等種種問題以及征收過后存在的社會保障問題，加快建立新型土地征收制度勢在必行。歷史原因及國情造就中國的農民對土地強烈的情感和依賴，農民沒有了賴以生存的土地，就失去了賴以生存的基礎。要保障失地農民的合法權益，首先就是要做到健全法制，使得各方主體均有法可依；其次就是要持續加強土地征收管理部門、基層群眾組織與被征收主體的交流與溝通，盡最大努力保障被征收人的知情權這也是建立新型土地征收制度的重要組成部分，最后就要加強對土地征收管理部門和基層群眾組織的監督，從根本上杜絕侵害被征收人權益情況的發生。從而建立“重保障、重補償”的新型土地征收制度。參考文獻：[1]劉廣棟,程久苗.1949年以來中國農村土地制度變遷的理論和實踐[J].中國農村觀察,2007(2):70-80.[2]李華梅.我國土地征收制度發展演變及評述[J].中國集體經濟,2018(23):73-75.[3]李昱擎.我國農村土地征收拆遷補償問題研究--以河北省D縣為例[D].天津:天津財經大學,2017.[4]柴松霞.農村土地糾紛的多元解決——讀《當代中國農村土地糾紛解決研究》有感[D].東南司法評論,2008.[5]耿敬杰.農村集體土地征收糾紛解決機制研究[J].科技經濟導刊,2018,26(22):192-193.[6]王春雷.土地征收過程中的維權途徑與結果分析[J].中國土地,2018,394(11):20-22.[7]王嘉學，成方正，張曉光.我國農村土地征收問題的產生原因與解決措施[J],農家參謀，2019

附錄一．調查提綱：訪談筆錄一（已經被征收土地的被征收人）調查時間：2019年8日調查地點：被征收人家中（新區中川鎮）調查人：賈志浩調查對象：李先生被調查人性別：男被調查人年齡：47被調查人工作單位：無被調查人聯系電話談內容：您好，非常高興能夠采訪到你，在此想請教你幾個問題：此次被征收的土地屬于何種性質？（農業、宅基地）征收的范圍又有哪些？答：我們家被征的地一共有兩大塊，一塊就是宅基地、另外一塊是從事農業生產的水澆地。具體的范圍就是宅基地和宅基地上附著的房屋共兩層合計9間；水澆地合計二畝七分；都被納入此次征收的范圍。征收過程中的具體時間點分別時什么時候？并相應的采取了什么措施？答：18年1月城鄉規劃局委托村委會丈量水澆地、統計家庭戶籍人數（征收農戶宅基地上房屋統一按農戶人口每人310000元一次性貨幣補償安置，鰥寡孤獨一人戶按330000元一次性貨幣補償安置，農戶房屋及附著物和其他院落房屋及附著物一律不再補償。）18年4月與中川鎮人民鎮府簽訂征地拆遷補償協議。3、請問你是通過與當地政府還是與本村村委會協商達成征地補償協議的？答：是與秦川鎮政府達成的協議，村委會應該只是協商他們工作的。4、作為被征收人，你是否是完全自愿的簽訂征地補償協議？答：一開始覺得補償還是有點少，還是不太愿意，后來經過村委會組織協調、再加上別人家都相繼簽訂了協議，也就接受了。5、在補償協議當中，是否有關于對你們一家上崗培訓、最低生活保障方面的約定？答：沒有組織上崗培訓方面的約定，但這個問題我也有過了解，這樣的條款一般只會在與低保戶、精準扶貧戶的協議中出現，由于我家不符合低保和精準扶貧的標準，所以沒有這方面的約定。6、那在土地被征收后，相關主體是否有相應的履行雙方約定的關于被征收人上崗培訓、最低生活保障義務的？答：沒有約定7、那你知道在有關部門不能履行所約定的義務時，你有什么救濟的方法嗎？答：具體方法我不清楚，如果日子真過不下去、有必要就只能找當時簽署協議的單位了。8、你有對擬定的補償安置方案提出過異議或要求過聽證嗎？答：有，我們村是屬于較晚才整體拆遷的，于18年4月簽署征地拆遷協議，此時的征地補償方案只與家庭戶籍人口有關（即算人頭數，一個戶籍人口補償310000）我家戶籍人口4人，合計征地補償款1240000；可是17年之前的宅基地補償方案是嚴格按照宅基地上農戶房屋面積來補償的，這樣的話就相當于少了很多補償款。對于這個補償方案村委會于相關單位有過協商，得到的回復是新區管委會為了杜絕因新區征地拆遷群眾無序、違法建房造成資源浪費，騙取拆遷補償款采取的措施。關于聽證的內容我不太懂。9、在征地補償具體實施之前，相關征收主體有保障你對于預征地的知情權嗎？答：具體補償到位之前的工作，基本都是由村委會組織完成的，所以具體的步驟我都是清楚的10、對于土地征收現行立法是否存有意見和建議？答：就是希望政府再將這個補償的標準提高一些，1240000的補償款說實話真的不多，粗去買房子的錢，剩下的幾十萬夠我們一家四口花幾年。11、在簽訂《協議》時具體的補償標準是怎樣確定的？答：是根據17年1月發布的《蘭州新區土地房屋征收補償與安置方案》征收，農戶宅基地上房屋統一按農戶人口每人310000元一次性貨幣補償安置，鰥寡孤獨一人戶按330000元一次性貨幣補償安置，集體水澆地征收補償，土地區片價27306元/畝，地上附著物平均價23812元/畝，兩者相加統一按綜合補償價51118元/畝一次性補償訪談筆錄二（已經被征收土地的被征收人）調查時間：2019年9日調查地點：被征收人家中（新區中川鎮）調查人：賈志浩調查對象：宋先生被調查人性別：男被調查人年齡：40被調查人工作單位：無被調查人聯系電話談內容：您好，非常高興能夠采訪到你，在此想請教你幾個問題：1、咱們此次被征收的土地屬于何種性質？（農業、宅基地）征收的范圍又有哪些？答：類型有宅基地和從事農業生產的旱沙地；范圍有宅基地上附著的房屋東西各兩間共計四間；旱沙地合計13畝整。征收過程中的具體時間點分別時什么時候？并相應的采取了什么措施？答：16年8月城鄉規劃局委托村委會丈量水澆地、統計家庭戶籍人數；17年4月與中川鎮人民鎮府簽訂征地拆遷補償協議。3、請問你是通過與當地政府還是與本村村委會協商達成征地補償協議的？答：是與中川鎮鎮政府達成的補償協議。4、作為被征收人，你是否是完全自愿的簽訂征地補償協議？答：我自愿簽訂該補償協議。在補償協議當中，是否有關于對你們上崗培訓、最低生活保障方面的約定？答：關于最低生活保障方面的約定，是在繼續領取低保金的同時，應該是由新區市政公司提供具體的工作崗位培訓，并沒有約定關于工作崗位的介紹與安排。那在土地被征收后，相關主體是否有相應的履行雙方約定的關于被征收人上崗培訓、最低生活保障義務的？答：上崗培訓什么的都沒有，但是通過市政公司的介紹和幫助下我和我老婆倆人都到某私營企業從事保潔工作，但這個企業效益不是很好，干了小半年我倆也就被辭退了。7、那你們現在的生活來源主要有哪些，滿足的了日常花銷嗎？答：沒有生活來源，只有每月的低保金大概500多元，現在絕大部分的花銷都是依靠那筆補償款。8、你有對擬定的補償安置方案提出過異議或要求過聽證嗎？答：有，當時丈量土地、宅基地的時候具體的程序和做法都是按照以宅基地上附著建筑物面積的大小來補償，但是年翻簽署拆遷補償協議的時候對方突然拿出一份新文件，即補償方案有了變化，不再按以前建筑面積補償，而是改變為以戶籍人口數來補償。對于這以方案的變化，當時所有人都不干了，因為按照這種補償方案我大概算了我家至少少獲得50萬賠償。先于我們村幾個月前拆遷的村子都是按照原來的補償方案獲得的補償，對于這種情況有人到新區管委會詢問過相關的政策信息，得到的回答是為了避免有的村民加蓋、亂蓋房屋，從而惡意騙取國家拆遷款的現象。可是這種改變也是變相的損害到了絕大多數沒有加蓋、亂蓋農戶的利益。9、在征地補償具體實施之前，相關征收主體有保障你對于預征地的知情權嗎？答：這些我都是知道的10、對于土地征收現行立法是否存有意見和建議？答：以前有地的時候還可以種些胡麻、玉米等經濟作物，現在地被征收后，一家的收入完全只有每個月500左右的低保，我的意見是對于我們這種貧困戶希望政府能加大對我們的保障力度，是在不行政府也可以幫我們找工作。11、在簽訂《協議》時具體的補償標準是怎樣確定的？答：宅基地補償按農戶人口每人310000元一次性貨幣補償安置，鰥寡孤獨一人戶按330000元一次性貨幣補償安置；旱砂地征收補償按照每畝19200元一次性補償。一訪談筆錄三（尚未被征收土地的特定主體）調查時間：2019年08月4日調查地點：被調查人家中（新區秦川鎮）調查人：賈志浩調查對象：梁先生被調查人性別：男被調查人年齡：39被調查人工作單位：無被調查人聯系電話談內容：您好，非常高興能夠采訪到你，在此想請教你幾個問題：此次將被征收的土地屬于何種性質？（農業、宅基地）征收的范圍又有哪些？答：宅基地上附著的房屋三層，共計18間；從事農業生產的水澆地，共計10畝征收過程中的具體時間點分別時什么時候？并相應的采取了什么措施？答：2019年6月城鄉規劃局委托村委會丈量水澆地、統計家庭戶籍人數。別的就沒什么了。3、請問你是否了解當地拆遷征地補償標準？并對先前拆遷補償狀況大致狀況有什么看法？答：自從新區建設開始以來，我一直都在關注拆遷補償的動向，可以說是很了解了；13年-17年政府嚴格按照宅基地補償與宅基地上附著建筑物面積相掛鉤的補償模式，新修整體安置小區，基本上每家每戶都能分的三四套樓房，再加上農業用地的征地款，可以說補償的很不錯；基于這種背景，新區下轄中川、秦川、西岔三鎮都開始了大規模的私搭亂建現象。持續到16年底，甚至出現了政府“拆不動”的現象.。所以在17年初，新區管委會出臺了新的房屋征收補償方案，房屋拆遷僅僅與戶籍人口有關，不再與建筑面積掛鉤；我認為是挺不公平的同樣都是拆遷，就差一兩年，可補償款的數額可以說是天差地別4、作為馬上就要被拆遷補償的主體，你對之后家庭生活的來源、本人的就業狀況有什么期許嗎？答：我就是個農民，除了種地什么也不會，現在連地也沒了，要文化沒文化、要手藝沒手藝，更別說就業了，希望政府可以看得到我們這些失地農民的難處，盡量幫助我們。5、如果征地之后，相關政府機構會給予你相應的補償，你希望是一次性的補償還是長期職業規劃類的補償方式？答：相比于長期的補償方式還是更希望獲得一次性的大筆補償，畢竟錢拿到手還是安心一點。6、：你有意愿在之后的征地補償協議中，就關于對你上崗培訓、最低生活保障等方面有明確的約定嗎？答：非常愿意，如過政府可以將上崗培訓、最低生活保障等事項加入到拆遷補償中來，我相信絕大部分失地農民都是很樂意的。7、：是否了解土地征收相關法律規定？答：對于土地征收的法律規定我不太了解，一直關注的就是新區管委會下發新區的土地征收管理辦法，這個東西的效力對我們來說就是法律，其他什么規定跟我沒有關系的也就沒有注意過。8.您對于土地征收的法律規定，立法、執法等方面有什么意見或建議嗎？答：我的建議就是繼續實施之前的土地征收管理辦法，征地補償款與宅基地上附著建筑物面積相掛鉤的補償模式。希望咱們的征收辦法可以相對穩定的實施，三天兩頭的換一種補償方案，吃虧的是我們老百姓啊。訪談筆錄四（尚未被征收土地的特定主體）調查時間：2019年08月4日調查地點：被調查人家中（新區中川鎮）調查人：賈志浩調查對象：龍先生被調查人性別：男被調查人年齡：42被調查人工作單位：無被調查人聯系電話：訪談內容：您好，非常高興能夠采訪到你，在此想請教你幾個問題：1、此次將被征收的土地屬于何種性質？（農業、宅基地）征收的范圍又有哪些？答：屬于宅基地和從事農業生產的水澆地；宅基地上附著的房屋共一層、東四各四間，合計八間房屋，從事農業生產的水澆地共7畝二分。2、征收過程中的具體時間點分別時什么時候？并相應的采取了什么措施？答：言傳我們村馬上就要拆遷了，但正式的征收程序尚未啟動，還沒有什么具體的措施。3、請問你是否了解當地拆遷征地補償標準？并對先前拆遷補償狀況大致狀況有什么看法？答：了解的，新的拆遷辦法就在村委會大門告示欄上貼著。看法就是覺得還是不太公平吧，畢竟同樣的東西比別人少拿那么多錢，心里不怎么過意的去4、：作為馬上就要被拆遷補償的主體，你對之后家庭生活的來源、本人的就業狀況有什么期許嗎？答：之前有算過，拆遷補償款大概200萬左右，除去買房的錢，剩下的家里人商量隨便做點小買賣，養家糊口應該是沒有問題了。3、？：如果征地之后，相關政府機構會給予你相應的補償，你希望是一次性的補償還是長期的職業規劃類的幫助？答：當然是希望一次性的補償了，一次性拿到手以免夜長夢多。長期的幫助聽起來還可以，可還是不太踏實。4、？：你有意愿在之后的征地補償協議中，就關于對你上崗培訓、最低生活保障等方面有明確的約定嗎？答：如果可以的話是非常愿意的，這個東西說白了就是政府幫我們這些失地農民解決以后的生活問題，錢多錢少沒問題，夠每個月的生活費就很滿意5、？：是否了解相關法律規定？答：有了解，都是村委會下發的土地征收管理辦法，這東西與我們息息相關，不高清楚萬一被騙了怎么辦。6.您對于土地征收的法律規定，立法、執法等方面有什么意見或建議嗎？答：就是希望國家能出臺具體的土地征收管理辦法，咱們現在的征收辦法指不定哪天就又變了，變多了還好說，但要是一次又一次變少了那我們肯定不同意。訪談筆錄五（蘭州新區土地征收管理部門）調查時間：201年7月24日調查地點：蘭州新區管委會西側辦公樓調查人：賈志浩調查對象：胡科長被調查人性別：男被調查人年齡：43被調查人工作單位：蘭州新區城鄉規劃局土地征收管理中心被調查人聯系電話：訪談內容：請問胡科長，咱們最近幾年的征收工作具體都是覆蓋那些地區呢？答：具體的征收范圍我得還得查閱相關資料，但可以肯定的是新區三鎮的土地征收工作已經全面鋪開，每個鎮現在都有村莊在被征收或者在做征收前的準備工作，每個村基本都會被征收，只是時間先后的問題咱們是從什么時候開始的土地征收工作？預計還得持續多久？答：從2013年蘭州新區成立之初就開始陸陸續續的開始了，土地征收工作一直延續到現在，到現在為止已征收超過三千戶家庭、累計人次超過一萬三千人；具體征收的持續時間要按照城市的規劃導向走，預計城市建成累計征收人數會突破四萬人。3.在土地征收的一系列行為中都有什么具體的程序？整個流程走完大概花費多長時間？答：在一個普通土地征收行為中大致有一下幾個關鍵程序：eq\o\ac(○,1).提前告知征收，就是征收要前聽取老百姓的意見，eq\o\ac(○,2)現狀調查及現場確認，國土資源部門會對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查,調查結果會與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認，eq\o\ac(○,3)征詢意見,組