書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟。書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟。第第頁金融消費者權益尚缺法律保護五篇金融消費者權益保護相關法律問題研究

【摘要】

：2021年3月美國爆發了次貸危機，回顧次貸危機的形成過程和金融監管和教訓表明，放松金融管制會有效促進金融創新，但是如果過度依賴市場的自我調節，無視對消費者權益的有效保護，其結果必然是縱容市場濫用行為、動搖金融穩定市場，甚至可能引發金融危機。在次貸危機的影響下，我國金融消費者受害現象日益凸顯。鑒于金融商品和金融消費者的特殊性，本文從金融立法的角度和金融消費者權益保護法律規范角度，具體論述金融消費者權益保護和相關法律問題，并提出加強我國金融消費者保護的對策。

【關鍵字】

：金融消費者金融管制立法具體措施

【正文】

一、金融消費者的法律界定

（一）金融消費者法律概念界定

考察國外的相關立法，對“金融消費者”的界定有多種情況：如2021年4月1日實施的日本《金融商品銷售法》規定，本法保護的對象為資訊弱勢之一方當事人，即在金融商品交易之際，相對于金融機構的專業知識，一般無論是自然人或法人，基本上屬于資訊弱勢一方當事人。因此該法適用之對象，不僅限于自然人的消費者，即使是法人，只要具備金融專業知識，均屬于該法的保護范圍。美國1999年11月的《金融服務現代化法》則將“消費者”界定為主要為個人、家人或家庭需要從金融機構獲取金融產品、金融服務的個人或其法定代理人。有些判例法國家或地區則沒有明確的金融消費者定義，涉及到銀行和客戶之間有關金融產品的交易時，主要通過“注意義務”以及合同法律制度等對客戶進行保護。

在我國，“金融消費者”尚不是一個法律概念。基于金融消費者是消費者的一種類型，是消費者概念在金融領域的延伸這樣一種認識，援引《消費者權益保護法》第2條對消費者的定義，可以將“金融消費者”界定為為了滿足個人或家庭的生活需要而購買、使用金融機構提供的商品或接受金融機構提供的服務的個人投資者。盡管目前多數學者認為金融消費者僅指自然人，不包括單位或者團體，體現的是對這一特定經濟關系中弱者的特殊保護；但在金融商品交易中，因金融商品和服務專業化、技術化的特性，面對由金融精英組成的金融產品和服務提供者，此時不僅是自然人，甚至法人或者其他組織都不一定具備專業知識，信息不對稱的弱勢地位顯而易見。因此，可以將個人、法人或其他組織都納入金融消費者概念，但限定為“不具備金融專業知識，在交易中處于弱勢地位”，由法院或專門的裁決機構進行認定，從而將投資銀行或其他專業投資機構排除在外。

（二）金融消費者的權利

金融消費者權利是指由《消費者權益保護法》所確認的，消費者在金融消費領域所能夠做出或者不做出的一定行為，以及要求金融經營者相應做出或者不做出一定行為的許可和保障，它是消費者權利的重要組成部分。盡管這一界定忽視了金融消費者根據其他法律規范享有的權利，但基本上指明了金融消費者權利的本質屬性。其主要內容包括：

安全保障權。金融消費者在購買、使用金融商品或接受金融服務時享有的人身、財產不受損害的權利。包括人身安全和財產安全保障兩個方面。金融機構必須采取一定的行為維護金融消費場所和消費者資金的安全。這種義務既可能是基于合同，也可能基于法律的明確規定甚至基于誠實信用原則而產生。

知情權。金融消費者享有知悉其購買、使用的金融商品或者接受的金融服

務的真實情況的權利。金融市場因技術化、專業化的特性以及運行的要求，存在明顯的信息不對稱現象，金融消費者很難正確理解損益風險、費用及利潤結構、提前退出的懲罰機制及稅收負擔等。因此，金融消費者應享有及時獲取與金融消費有關的、真實、準確、全面信息的權利。

隱私權。金融消費者享有私人生活安寧與私人信息依法受到保護，不被他人非法騷擾、知悉、利用或公開的人格權。金融經營者未經消費者同意不得非法披露、利用其掌握的消費者私人信息。

自由選擇權。金融消費者有權對金融商品或服務進行比較、鑒別并自主選擇提供金融商品或服務的經營者、金融商品類型或金融服務方式。

公平交易權。金融消費者有權按照公平、平等的原則與經營者形成合同等法律關系，獲取公平交易條件，有權拒絕經營者的強制交易行為。金融經營者不得利用格式合同、免責條款等方式免除其責任、加重對方責任、排除對方主要權利。

受教育權。金融消費者享有獲得有關金融商品或服務、自身消費權益保護途徑等方面的知識的權利。

結社權。金融消費者享有依法成立維護自身合法權益的社會團體，對金融經營者的行為及消費者權益保護工作進行監督的權利。

損害賠償權。金融消費者因購買、使用商品或者接受服務受到人身、財產損害的，享有依法獲得賠償的權利。

二、我國現有的金融消費者保護的現狀

考察我國現有立法可知，我國金融法律制度的落腳點仍然放在國家對金融機構的監管方面，立法者主要關注的是如何加強對金融機構外部監管機制和內部治理結構改革以維護金融秩序和促進經濟發展，而作為金融產業最終用戶的消費者權益尚未得到立法者的應有重視。我國《銀行法》《證券法》等金融立法中雖然也在其立法宗旨中寫入保護投資人、存款人等消費者利益的內容，但是真正規定消費者權利、具有可訴性和可操作性的民事規則在具體條文中卻十分少見，這使得保護消費者權益往往成為被架空了的口號。

另一方面，隨著我國“從儲蓄向投資轉移”的市場導向型金融制度改革的逐步推進，金融商品與服務日益向個人生活滲透和擴展。近年來，金融放松管制與業務交叉使得金融商品和服務種類呈現爆發性的增長態勢，從而給消費者帶來更多的選擇機會。但是諸如投資連接保險、認股權證以及銀行理財產品、信托產品等新型商品較之儲蓄、保險、股票等傳統金融商品而言，在結構上更為復雜、風險更大。消費者如果看不懂這些商品“產品說明”或受到銷售者誤導，極容易受到侵害。特別是在美國次貸危機的影響下，我國不僅在香港地區爆發了“迷你債券”風波等公眾投資人大規模受害事件，內地也頻頻發生銀行個人理財產品零收益事件等投資糾紛，金融消費者受害問題日益突顯。

三、加強我國金融消費者保護的對策

（一）各國金融消費者保護的法制實踐

本輪金融危機后，部分發達國家和地區針對危機中暴露出的只關注金融機構利益訴求，而忽視對消費者權益保護的問題，進行全面反思與改革，將消費者保護進一步納入其監管框架，并初步建立相對完善的金融消費者保護監管框架體系。

1.從立法層面確立對金融消費者的保護。英國于2021年4月通過《金融服務法案2021》（financialserviceact2021），賦予金融服務局更為廣泛的規則制定

權，并要求其加強對金融機構的行為監管，以打擊少數金融機構侵害消費者權利的行為。英國金融服務局下設消費者關系協調部，從事消費者保護工作，成立金融申訴專門服務機構處理消費者投訴；2021年4月，設置獨立于金融服務局的消費者金融教育機構專司消費者教育工作；同時，成立代表金融消費者利益的獨立機構金融服務消費者小組，對金融服務局進行監督并提出意見。美國于2021年6月發布《金融監管改革——新基礎：重建金融監管》（financialregulatoryreform-anewfoundation：rebuildingfinancialsupervisionandregulation）。2021年7月，美國頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者金融保護法案》，成立獨立運作的金融消費者保護局，作為金融消費者保護專門機構，從事公平借貸監督、金融教育、消費者咨詢等工作。香港于2021年9月發布《建議加強消費者保障措施的咨詢文件》（consultationpaperontheproposalstoenhanceprotectionfortheinvestingpublic），提出在產品銷售、中介人操守、售后冷靜期和相關申訴制度安排等方面加強消費者保護的相關要求。

2.將金融消費者保護納入監管框架。英國金融服務局將“公平對待消費者計劃”納入其評估體系，從消費者市場信心、劣質服務發生率等方面，評價銀行執行公平原則的情況，處罰、起訴甚至關閉不達標銀行，并及時披露受罰機構及緣由。美國貨幣監理署和聯邦存款保險公司根據本國國情，重點檢查評價基于種族、性別、家庭狀況等因素的歧視行為，通過開展成對測試、投訴測試等多種方式判斷銀行執行公平原則情況，對發現的問題除要求金融機構糾正外，還可責令其向消費者補償。

3.強調消費者教育的重要作用，在監管體制內外共同保護消費者。經合組織（organizationforeconomicco-operationanddevelopment，oecd）在其發布的《有關金融消費者教育問題的若干建議》（recommendationonprinciplesandgoodpracticesforfinancialeducationandawareness）中，對成員國和非成員國的金融機構在金融消費者教育工作方面提出若干原則和具體建議。該原則強調金融教育應被納入金融監管及政府管理框架，并成為機構監管及消費者保護的重要組成部分；同時，指出金融教育不可替代金融監管，應由專業機構、學校教育等多方開展金融消費者教育活動，監管機構主要發揮原則指導、部門協調作用，而由教育者保護專門機構具體開展消費者教育活動。

（二）從立法原則上應從立法層面對金融消費者進行傾斜保護和全面保護原則

首先，金融管制立法應當對金融消費者進行傾斜保護

金融市場上信息不對稱的客觀存在，加之金融商品的特殊性使得金融消費者與金融機構之間無法形成公平交易，從而要求金融立法伸出援助之手，給予消費者應有的傾斜保護：即通過加重金融機構對消費者的法定義務和民事責任、賦予參與金融活動的個人相應的消費者權利等方式來矯正交易雙方的力量差距。但是，現行的金融管制立法往往從金融行政監管的需求、而非消費者的交易需求出發來設定金融機構的義務和責任，從而無法真正貫徹對消費者傾斜保護理念。金融機構的信息披露規則忽視了消費者的交易需求。金融監管機構獲得信息是為了全面和正確把握金融機構的真實情況，并在此基礎上制定具體的規章制度和執行其行政監管職能。而監管者與金融機構無論是在專業知識水平、實踐經驗等各方面都是旗鼓相當。因此，如果信息披露的制度服務于金融監管需求，那么相應的規則就只需要保證信息本身的真實、準確、完整等質量要素。但是，金融商品是看不見摸不著的服務性商品，金融機構的口頭和書面說明是消費者了解商品性狀

和做出交易判斷的主要依據。又“由于服務合同中的給付行為——提供服務行為本身就是由合同條款所規定，消費者要理解這些條款并就此做出正確的交易判斷，顯然要比對有形商品的質量、性能等情況加以識別要難得多。”所以，法律對金融領域經營者向消費者履行的說明義務應當提出更高的要求。金融機構除了要保證信息自身質量之外，還必須關注消費者對信息的接受和掌握能力。也即，除了要求所提供的信息必須真實、準確、完整和具有及時性以外，金融機構向消費者進行說明時還應當滿足諸如針對性、適合性、可理解性等更高的信息披露要求。金融管制立法往往缺少金融機構對消費者的民事損害賠償責任的內容。“無救濟、無權利”，對金融消費者的傾斜保護應當包含金融機構民事責任的規則。如果沒有關于民事責任的規定，金融機構即便存在違法行為、侵害了消費者權益也不需要向投資者承擔任何法定的民事責任，因此無法有效防止金融機構的欺騙性交易行為。而且，傾斜保護原則還要求金融機構承擔更多的程序性義務。金融消費者與金融機構在信息上的嚴重不對稱使得前者在主張金融機構的民事責任時往往面臨舉證困難和敗訴風險，法律對金融消費者的傾斜保護也變得徒有虛名。因此，簡化金融機構民事責任的構成要件、減輕消費者舉證責任應當是金融消費者民事保護制度的特別要求。

其次，金融管制立法應當貫徹對消費者的全面保護原則

在金融分業界限日益被打破、金融創新活動頻繁的當代，放松金融管制的措施將會會產生大量立法空白和立法沖突。而對于金融消費者來說，不可能要求他們對這些調整金融機構業務行為的差異性規范有全面的了解和正確的把握，以判斷金融機構的行為是否存在違規或欺詐，更不可能假設他們能夠依據這些紛繁復雜的規章制度來主張自己的權利。因此，即使金融管制立法開始關注金融消費者權益保護的問題，但是如果這種保護存在漏洞，也會令整個金融大廈瞬間倒塌。對此，美國的次級抵押貸款危機無異于一個生動的注腳。這就要求金融管制法對于消費者的保護能夠全面覆蓋所有金融市場活動，除了對于已有的金融商品和服務有所規范，還有必要對將來可能出現的新型金融商品和服務給予原則性和概括性的規定，防止金融消費者在遭受侵害后處于無法可依的境地。

（三）構建我國金融消費者保護機制的若干思路

1.將金融消費者保護明確列為金融監管目標

2021年金融危機爆發后，無論是英國的單一監管模式、澳大利亞的“雙峰”監管模式還是美國的“雙層多頭”的監管模式，在繼續強調維護貨幣與金融體系穩定，促進金融機構審慎經營的同時，均將金融消費者保護列入監管目標。在我國現行的分業經營、分業監管、一行三會的金融監管體制下，應正確看待金融產業發展和消費者保護的關系，通過培育公平健康的市場環境來保障金融消費者的根本權利。銀監會提出的“要通過審慎有效的監管，保護廣大存款人和消費者的利益”，證監會提出的“保護投資者的利益，是我們工作的重中之重”從一定意義上可以說定下了金融消費者保護的基調。

2.采用綜合立法模式保護金融消費者

英國、澳大利亞和美國對金融產品和服務均采用綜合立法模式，將金融消費者保護納入其中。目前，“金融消費者”甚至“消費者”概念均未被我國《商業銀行法》、《證券法》和《保險法》等金融領域的部門法采用。2021年12月11日正式施行的《商業銀行金融創新指引》才首次使用了“金融消費者”概念。因此，首先要將“金融消費者”作為法律概念正式提出并加以專門規定，作為構建金融消費者保護機制的邏輯起點。在立法模式選擇上，目前的權宜之計是可以利

用修訂《消費者權益保護法》的機會，擴大消費者的概念及該法的適用范圍。從長遠看，針對我國金融法律制度中消費者保護的缺失狀態，我國應遵循對金融消費者的傾斜保護和全面保護原則進行綜合立法。在內容上要盡可能涵蓋金融消費者的基本權利，同時要考慮權益保護的可操作性。

3.設置金融消費者保護的專門機構

目前，我國在機構設置上，尚無任何一家監管機構明確承擔和履行金融消費者保護職責。多數情況下，主要由消費者協會和金融監管機構內部糾紛解決機制承擔，由于缺乏專業知識或透明度而無法進行有效保護。因此，建議先在中國人民銀行或其他金融監管部門內部增設金融消費者保護局，在經費預算、組織機構等方面保持相對獨立性，專司金融消費者保護職責。

4.開展金融教育和認知活動

金融市場創新和產品的復雜性正在將更多的風險轉移給金融消費者，提高消費者的金融素質和信用意識已成為重要政策目標。有效的金融教育和認知活動將幫助消費者了解金融風險和產品，從而使他們根據自己狀況做出合理的決策。這也更有利于促進金融機構行為的高效、透明和有競爭性，受過良好教育的公眾就可以避免誤導。受過良好教育的公民也可以通過自身的決策成為審慎監管的隱性補充。因此，要制訂金融消費者教育的行動方案，甚至要上升為國家戰略的高度。在政府推動的基礎上，動員消費者組織、金融機構、行業自律組織、新聞媒體等在內的社會力量，通過學校金融教育、金融普及教育、培訓項目評估和金融素質水平測試等方式開展金融教育。

5.建立金融消費投訴機制

可借鑒美國金融消費者免費投訴熱線方式，在明確投訴受理范圍、受理部門