政府與市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)間的邊界是我國理論界一直探討的話題。在經(jīng)濟學(xué)內(nèi)容中，市場要想實現(xiàn)完全競爭，沒有“無形的手”的推動力是不可能的，或會存在若有效市場，進而導(dǎo)致市場失靈，資源可能無法實現(xiàn)最優(yōu)配置。因此，矯正市場失靈就必須發(fā)揮出政府的干預(yù)與調(diào)控作用。而政府引導(dǎo)基金從某種程度上來說實現(xiàn)了這一點。但目前我國的政府引導(dǎo)基金發(fā)展起步較晚，有關(guān)該方面的理論建設(shè)等并不完善，本文對相關(guān)內(nèi)容的分析，不僅是對現(xiàn)有理論體系的補充與完善，也是對未來政府引導(dǎo)基金運作模式的優(yōu)化，引導(dǎo)其更好地支持重點行業(yè)與薄弱環(huán)節(jié)領(lǐng)域，最終實現(xiàn)經(jīng)濟增長、動能轉(zhuǎn)換。一、政府引導(dǎo)基金在全國及重點省市的發(fā)展現(xiàn)狀目前，我國政府引導(dǎo)基金正在進入穩(wěn)步、規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵階段，存量優(yōu)化與精耕細作成為當前的主題。2022年，政府引導(dǎo)基金“量質(zhì)齊飛”，根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2022年末，我國累計設(shè)立2107支政府引導(dǎo)基金，規(guī)模達12.84萬億元人民幣，已認繳規(guī)模約6.51萬億元人民幣。其中，在2022年新設(shè)的政府引導(dǎo)基金為120支，目標規(guī)模約4052.54億元人民幣，同比下降51.3%，已認繳規(guī)模約2812.38億元人民幣，同比下降34.7%。2022年，我國新設(shè)立的省級、地市級、區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金數(shù)量占比分別為15.0%、38.3%、46.7%。其中：省級政府引導(dǎo)基金計較全省重點產(chǎn)業(yè)培育與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，主要表現(xiàn)為：存量資金統(tǒng)籌規(guī)劃、著重投資效能提升。另外是圍繞鄉(xiāng)村振興，聚集資源，設(shè)立跨區(qū)域合作基金以保證基金接續(xù)。在2022年新設(shè)立了18支，規(guī)模為1343億元人民幣，同比增加19.81%。地市級政府引導(dǎo)基金單支規(guī)模擴張，在2022年新設(shè)立的46支基金中，平均已認繳規(guī)模達28.19億元人民幣，同比增加16.5%。區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金受到各地政府的廣大關(guān)注，在2022年新設(shè)立了56支，同比增加9.8%，其中已認繳規(guī)模574.52億元人民幣，同比下降23.9%，多以“小而專”為主。同時2022年中，超50%的區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金都由中西部地區(qū)新增設(shè)立，相對2021年來說，增加了14.5個百分點，具體情況如圖1所示。圖12022年我國新設(shè)立政府引導(dǎo)基金級別分布根據(jù)公開信息與清科研究中心內(nèi)容顯示，自2018年開始，我國已有超20個區(qū)域陸續(xù)開展政府引導(dǎo)基金的整合工作，且大部分都是在2022年推進展開的，存量資金增長和明顯提速，例如重慶地區(qū)整合設(shè)立了重慶市產(chǎn)業(yè)投資基金。其他地區(qū)還通過引導(dǎo)基金管理平臺整合、跨區(qū)域合作、打造基金矩陣等到實現(xiàn)基金的協(xié)調(diào)配合與統(tǒng)籌發(fā)展。此外，為進一步發(fā)揮出政府引導(dǎo)基金對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支持效能，2022年多地從出資比例、盡職容錯與激勵機制設(shè)計等方面進一步優(yōu)化，如濟南出臺了盡職免責工作指引與細則，明確政策的界限與適用范圍、程序與形式等，以下將列舉2022年幾個我國代表性政府引導(dǎo)基金發(fā)展整合情況（數(shù)據(jù)源自清科研究中心）。第一，浙江省：整合后基金有紹興市產(chǎn)業(yè)基金；待整合基金包括：紹興市轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金、紹興市科技創(chuàng)業(yè)基金、紹興市生物醫(yī)藥基金等；整合或投資領(lǐng)域包括：支持并引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)及其他符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向的戰(zhàn)略類、技術(shù)類產(chǎn)業(yè)項目等。第二，福建省：整合后基金有廈門市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金；待整合基金包括：廈門市科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化基金、廈門市科技創(chuàng)業(yè)種子暨天使投資基金；整合或投資領(lǐng)域包括：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，重點投向廈門科學(xué)城內(nèi)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目等。第三，吉林省：整合后基金包括：吉林省基礎(chǔ)建設(shè)基金、創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等三類基金；待整合基金包括：現(xiàn)有基金同類合并、同質(zhì)重組；整合或投資領(lǐng)域包括：基礎(chǔ)建設(shè)基金重點在于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)；創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金重點在于初創(chuàng)期、創(chuàng)業(yè)期企業(yè)；產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金重點在于成長期、成熟期企業(yè)等。第四，湖北省：整合后基金包括：長江創(chuàng)投基金、長江產(chǎn)投基金；待整合基金包括：長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、湖北省級股權(quán)投資引導(dǎo)等基金；整合或投資領(lǐng)域包括：長江創(chuàng)投基金主要孵育高新技術(shù)領(lǐng)域中小企業(yè)；長江產(chǎn)投基金主要承擔省級戰(zhàn)略性重大產(chǎn)業(yè)項目和龍頭企業(yè)的發(fā)展壯大。二、政府引導(dǎo)基金發(fā)展的問題（一）基金運作規(guī)范與效率問題突出從政府引導(dǎo)基金的市場化運作水平與運行效率來看，其還存在基金運作規(guī)范性與效率低下的問題。一方面，政府引導(dǎo)基金的市場化水平待提升，從大多數(shù)省市級政府引導(dǎo)基金委托情況來看，多以國有公司成立的基金管理機構(gòu)為主要管理人，而國有企業(yè)性質(zhì)下，基金管理機構(gòu)存在明顯的政府行政干預(yù)，沒有深刻踐行委托代理關(guān)系，那么就很難形成市場化、現(xiàn)代化的經(jīng)營理念，極易造成思路堵塞，致使市場化運作不充分，側(cè)面降低了基金管理機構(gòu)的作用價值。另一方面，政府引導(dǎo)基金的投資管理效率較低。政府引導(dǎo)基金的使用效率受到政府引導(dǎo)、基金管理機構(gòu)以及相關(guān)多部門的配合影響，且周期較長，不管是基金投資的組建方案還是管理辦法等，都需要征求多方意見，基金管理機構(gòu)的自我決策權(quán)不夠，降低了政府引導(dǎo)基金的專業(yè)運作，不利于其投資效率的提高[1]。（二）基金對社會資金撬動作用有限在政府引導(dǎo)基金成立后，更重要的是要發(fā)揮其對社會資金的引導(dǎo)與利用作用，但目前來看，還存在如下問題：一是引導(dǎo)基金管理機制缺失，管理隨意性較明顯，制度體系的剛性約束作用不足；二是專業(yè)化的基金管理人才缺失，未將基金作用最大化；三是基金管理機構(gòu)對當?shù)仨椖坎豢春茫@也是最為突出的問題，致使財政資金沉淀，難以達到對社會資金的撬動效應(yīng)。在這一背景下，若規(guī)定在一定期限內(nèi)，資金無法投出去，就會關(guān)閉引導(dǎo)基金，財政會收回預(yù)算資金，那么有可能會導(dǎo)致引導(dǎo)基金的盲目投資。但是若不加以約束，就會導(dǎo)致各級政府脫離區(qū)域?qū)嶋H情況盲目設(shè)立引導(dǎo)基金，不管是對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展還是國家財政來說，都是一種傷害[2]。（三）社會層面對引導(dǎo)基金認知有限從社會各角度對政府引導(dǎo)基金的態(tài)度來看，很多區(qū)域內(nèi)的企業(yè)管理者與投資者對政府引導(dǎo)基金仍持保留態(tài)度。一方面，從被投資的企業(yè)角度來看，政府引導(dǎo)基金在實操中可能會遇到一些企業(yè)（主要是民營企業(yè)）擔憂基金投資后不再推出股權(quán)，而導(dǎo)致企業(yè)股權(quán)稀釋，所以對政府引導(dǎo)基金存在抵觸心理；另一方面，表現(xiàn)在政府層面上，即對政府引導(dǎo)基金存在認知偏差，其選定的投資項目無法滿足基金投資標準，同樣也直接降低了政府引導(dǎo)基金的使用效益。三、政府引導(dǎo)基金發(fā)展的方向新時期下，政府引導(dǎo)基金運作也迎來了新的發(fā)展方向。（一）轉(zhuǎn)換基金管理邏輯盡管政府引導(dǎo)基金是基于非市場化目的下設(shè)立，但其必須按照市場化原則運作，盡可能地降低行政干預(yù)影響，真正放權(quán)市場，才能發(fā)揮其引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的作用。可通過提高基金管理機構(gòu)的篩選標準、給予其更多權(quán)限、簡化冗余辦理手續(xù)等，吸引基金管理機構(gòu)的積極性[3]。（二）強調(diào)配套資源應(yīng)用政府引導(dǎo)基金除了將基金教育市場管理外，還要發(fā)揮政府吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)、攜手打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)的作用，積極提供與政府引導(dǎo)基金配套的活動，如提供產(chǎn)業(yè)資源、長期企業(yè)戰(zhàn)略咨詢服務(wù)等，發(fā)揮出基金管理機構(gòu)與政策資源、產(chǎn)業(yè)資源以及空間資源等的接洽作用，加倍發(fā)揮出政府引導(dǎo)基金的價值。（三）更新產(chǎn)業(yè)投資理念政府引導(dǎo)基金在快速發(fā)展的同時，也存在目標重復(fù)、資金閑置等行為，基金定位重疊。在未來，政府引導(dǎo)基金可專注產(chǎn)業(yè)整合，以引導(dǎo)基金為黏合劑，從整合產(chǎn)業(yè)鏈入手，促進產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)揮上下游的聯(lián)動作用。（四）轉(zhuǎn)變基金考核機制未來要想深度發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的作用，還要對現(xiàn)有的基金考核機制進行優(yōu)化。盡管不同區(qū)域情況各異，但基礎(chǔ)的績效考核框架仍需國家政府層面牽頭制定，明確基金績效考核的規(guī)范要求，給定評價標準，發(fā)揮基金對激發(fā)市場活力的作用，同時還能將績效考評評價結(jié)果反作用到政府引導(dǎo)基金數(shù)量、規(guī)模和種類等的確定上，防止引導(dǎo)基金的同質(zhì)化、碎片化，避免財政資金的浪費。四、基金管理機構(gòu)應(yīng)對政府引導(dǎo)基金發(fā)展的調(diào)整策略基金管理機構(gòu)可以說是政府引導(dǎo)基金的主要落實載體，關(guān)于政府引導(dǎo)基金的發(fā)展，機構(gòu)可從如下方面進行優(yōu)化調(diào)整，以滿足政府引導(dǎo)基金的要求。（一）優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制管理基金管理機構(gòu)必須從內(nèi)部進行優(yōu)化，對政府引導(dǎo)基金進行深刻解讀，充分把握其思想內(nèi)涵，結(jié)合自身情況予以調(diào)整優(yōu)化，保證自身權(quán)益的同時將政府引導(dǎo)基金的價值最大化。首先，做好政策解讀工作，充分認識到政府引導(dǎo)基金的作用，把握其定位。對于基金管理機構(gòu)來說，其需要著重關(guān)注區(qū)域內(nèi)的科技發(fā)展、中小企業(yè)經(jīng)濟成長，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況，再與政府引導(dǎo)基金聯(lián)合，進而優(yōu)化基金管理體系機制，做好政策把關(guān)、程序把關(guān)以及監(jiān)管把關(guān)等工作，避免市場失靈。同時，隨著政府引導(dǎo)基金發(fā)展的規(guī)模逐漸加大，基金管理機構(gòu)的運維也逐漸步入正軌，其更要把握好界限，找準位置，合理架構(gòu)，聯(lián)手政府穩(wěn)步推進資金經(jīng)營決策等的權(quán)限下沉工作，達到政策性與市場化合作共贏[4]。其次，始終堅持運作的基本原則。基金管理機構(gòu)必須清晰劃分自身與政府行政干預(yù)間的界限，明確政府引導(dǎo)基金的定位，強調(diào)“統(tǒng)籌歸口、政府指導(dǎo)、市場運作”的基本原則，要求政府方與機構(gòu)方遵守契約精神與市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的基本法則，避免職責與權(quán)限間的相互交叉。另外，明確不同基金的應(yīng)用方向，如財政專項資金投入到基礎(chǔ)公益性建設(shè)、解決企業(yè)融資困境、調(diào)節(jié)企業(yè)落后生產(chǎn)力等，同時避免直接實施股份投入，消除企業(yè)的顧慮。（二）不斷提高基金運營水平面對政府引導(dǎo)基金，基金管理機構(gòu)的自身能力是其選擇的主要標準，所以要想更好地應(yīng)對政府引導(dǎo)基金，就必須調(diào)整運營現(xiàn)狀，不斷提高企業(yè)的運營水平。第一，基金管理機構(gòu)必須充分定位各部門的職責任務(wù)，清晰化職權(quán)邊界，強調(diào)部門間的協(xié)調(diào)合作，不斷發(fā)揮其合力作用。對政府引導(dǎo)基金進行詳細且深入的調(diào)查后，需對其進行頂層規(guī)劃，由上及下層層分解，避免權(quán)責交叉或重復(fù)作業(yè)，詳細引導(dǎo)基金的管理分工。第二，積極向基金業(yè)協(xié)會、政府相關(guān)管理部門等提建議，形成更為簡化且高效的工作流程，暢通基金管理機構(gòu)的學(xué)習(xí)渠道與平臺，能夠多維度進行指導(dǎo)，也側(cè)面提高了基金審批備案的效率，促使政府引導(dǎo)基金加快落地速度，攜手政府解決引導(dǎo)基金的發(fā)展難題。第三，培育或引進專業(yè)化的基金管理人才。人才是實現(xiàn)政府引導(dǎo)基金高質(zhì)量發(fā)展的基石，從基金管理機構(gòu)現(xiàn)況來看，在實踐中已經(jīng)逐漸培養(yǎng)了一批優(yōu)秀人才，而只有從實踐中才能汲取經(jīng)驗，不斷拓寬市場的投融資渠道。在未來，基金管理機構(gòu)可積極尋找并與專業(yè)化的基金管理團隊合作，提高工作效率，降低并分散風(fēng)險，還能夠保證穩(wěn)定的收益并持續(xù)提高收益[5]。（三）強調(diào)溝通與內(nèi)部的監(jiān)督內(nèi)部的有效溝通與監(jiān)督是基金管理機構(gòu)信效運作的保證，最大程度上保證信息的對稱性，進而做出科學(xué)合理的基金決策。一是強調(diào)機構(gòu)內(nèi)部的信息化建設(shè)。在政府引導(dǎo)基金的發(fā)展下，基金引導(dǎo)機構(gòu)可構(gòu)建智能異常識別系統(tǒng)，強化監(jiān)管，通過內(nèi)部信息披露的方式，確保信息的對稱性，便于管理者及時準確地掌握機構(gòu)內(nèi)部情況。除了通過系統(tǒng)的建設(shè)保證信息對稱外，還要從人員的線下溝通上入手，包括管理人員與員工、股東與管理人員、機構(gòu)與政府、機構(gòu)與客戶等間的溝通，不斷提高溝通質(zhì)量，鞏固各項業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展，確保政令暢通。二是發(fā)揮機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督合力作用。一方面要進一步拓展全方位監(jiān)督，確保機構(gòu)監(jiān)督的全面覆蓋，尤其圍繞重大財稅政策、重大風(fēng)險、地方政府債務(wù)等，不斷強化事務(wù)監(jiān)督、決策監(jiān)督以及效能監(jiān)督；另一方面需健全考評激勵機制，全面推進機構(gòu)的政治建設(shè)以及組織建設(shè)，提高其對政府引導(dǎo)基金的包容度，將各項運營要求與風(fēng)險控制等落到實際上，實現(xiàn)對政府引導(dǎo)基金的有效管理。五、結(jié)束語政府引導(dǎo)基金是加速區(qū)域新舊動能轉(zhuǎn)換發(fā)展的重要戰(zhàn)略，并且在實踐中也取得了較明顯的應(yīng)用成就，在經(jīng)濟下行壓力面前，政府引導(dǎo)基金在釋放企業(yè)活力、引導(dǎo)中小企業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)