第一章總論

第一節土地規劃的概念、意義及與有關規劃的關系

一、土地規劃的概念

1.復習有關概念

土地（廣義）：指地理上位于地球表面的一定區域，是由土壤、氣候、地形、巖石、動植

物群、水文等自然因素及過去、現在人類活動成果形成的自然歷史綜合體構成，既包括大

氣層、地表層與地下層構成的垂直剖面。

內容上：包括了質量和數量兩個方面。質量即土地的生產能力，也即是對農、林、牧

生產有利于與不利的各種性質及其相互關系，相互制約過程的總和。就我國而言，客觀上,

土地數量大，但人均占有量小，我國人均14.40畝。而世界平均為45畝；質量上類型多樣,

并富有潛力，全國74%的土地已利用或可利用于農、林、牧生產。

土地資源：指人們可利用的土地，是人類生存和生產勞動場所，是一種有限資源，存

在著一個合理使用問題。

國土：指一個國家主權管轄的地域空間。其含義：是指一國人民賴以生產和生活活動

的場所，包括該國的領海、領空、領土（既開發利用資源的權力）；二是指這個地域內的全

部資源。

我國國土：領土960萬kn?；領海計算面積（以12哩計算）計35萬kn?；領空則包

括領土、領海范圍的上空。

國土資源（廣義）：指主權范圍內的自然資源和社會經濟資源。自然資源由土地、水、

生物、礦物、海洋和氣候等六個方面資源組成。社會經濟資源指人口、勞力、交通、物質

技術、農、工、商等資源。

為了管理好土地，使土地管理走上科學化、法制化軌道，各地國土部門需要完成的有

關文字材料：xx土地（土地利用現狀調查總結報告）；XX土地資源；xx國土資源（小范圍

內土地資源差異不大，如縣級）；xx國土規劃；土地利用規劃；xx基本農田保護規劃（往

往與土地利用規劃一起進行，并包括在其中）。

除此以外，還有城市規劃，菜田規劃，土地開發墾復規劃。有時還根據發展需要進行

特殊土地利用、開發整治規劃。如：攀西亞熱帶地區土地資源合理開發利用規劃。（新四川

的攀西開發是重點）。

2.土地規劃

（1）概念：是指以經濟、技術科學為基礎，從一個地區的自然經濟條件出發，在國家

有關方針政策和計劃指導下，研究合理組織土地利用與土地管理之規律的科學。

特點：強調合理“利用”和“管理”包括農用地和非農用地及各類用地的具體的合理

利用，強調農業利用，農業利用規劃是土地規劃的主體。

（2）內容：

按任務劃分：

①土地利用總體規劃：又稱區域性土地規劃（比較專業叫法）：客觀控制性的，不涉及

農業、工業、交通、城鎮等各種用地內部規劃（P87-89）。此外，在總體規劃操作中還要搞

一系列專題研究。

專題研究：為搞好總體規劃所開展的一-系列研究，為土地利用總體規劃提供科學依據。

如：

耕地動態平衡研究；土地利用現狀及存在問題研究；

土地適宜性評價研究；未利用土地適宜性評價與開發利用研究；

各類用地需求量預測研究；土地環境評價與保護研究；

土地利用分區研究；土地人口承載力研究。

②各種用地內部規劃（土地利用詳細規劃）：通常叫部門規劃。如農業（種植業、林

業、畜牧業、水利水電業）用地規劃；工業（含鄉鎮企業）用地規劃；交通用地規劃；城

鎮建設用地規劃等。

③土地利用專項規劃：如基本農田保護規劃、土地復墾規劃、開發區用地規劃、土地

整理等規劃。

止匕外，還可根據當地具體情況開展如下的研究：（專項規劃）農業開發區域總體規劃（相

當于農業用地規劃，但更具獨立性）；中低產田土開發規劃；旅游資源開發規劃；人口發展

與布局規劃；科教發展規劃；郵電通信發展規劃；金融、保險、文、衛發展規劃。

（3）土地利用總體規劃的概念和特點P87-P89P19按對象可分為城市土地利用規

劃和鄉村土地利用規劃。

二、土地規劃的意義

（1）為加強土地管理、制止亂占耕地提供保證：小平同志南巡講話以后，經濟發展的勢頭

是很好的，有目共睹。但也出現一些值得注意的問題。即農業的戰略地位有所忽略，投入

減少（95年全省省對農業投入平均每畝不足0.5元，同期的其他項目投入？），生產資料漲

價，農民負擔加重，一些地方領導對農業的領導有所放松，農民種田的積極性受到挫折；

耕地銳減，出現了開發區熱，圈地熱，盲目性大，土地占用失控，92年全省凈減少優質耕

地30萬畝；農業結構不合理（棄糧種果、花、草等），環境污染嚴重（不斷發展起來的鄉

鎮企業）。土地利用規劃以符合法律的形式將各類用地合理地分開，并加以保護。如基本農

田，就是長期不得占用。

（2）滿足經濟建設和改革開放進一步發展的需要：土地是重要的生產要素，經濟發展離不

開土地，經濟越發展，越要搞好土地的客觀調控，越需要制定一個符合實際的土地利用總

體規劃。單方面強調保護耕地，不追求發展是不行的。如交通、能源等基礎建設必須強。

四川與沿海差距很大，在制定土地利用總體規劃時，必須要有發展的空間，以便抓住機遇

求發展，必須協調好“吃飯”與“建設”二者的關系。不能將耕地都保護起來。

（3）滿足合理配置優化土地資源組合的需要：國情省情都說明：土地資源人均占有量少，

耕地資源更是缺乏。土地利用總體規劃通過一系列專題報告研究，搞清土地資源的特點，

發展土地資源的開發潛力，合理配置優化組合有限的土地資源。如通過未利用土地適宜性

評價，即可知有多少可宜農、宜林、宜牧。土地整理？

（4）推進土地使用制度改革：土地的劃撥、出入和使用，都必須在土地利用總體規劃的控

制下進行，以加強宏觀調控。隨著市場經濟建立，實施土地有償使用的原則，所有權與使

用權（經營權）分離，建立了土地使用市場，運用計劃控制和市場調節相結合的運行機制,

沒有土地利用總體規劃，哪些土地該進入市場，就沒有依據，就會造成客觀失控。

（5）強化土地利用用途管制原則及措施：土地利用規劃是對土地利用的客觀管理，是土地

戰略性、超前性的工作，它體現了政府對土地的統籌安排和行政管理職能，是土地管理的

“龍頭”。只要按照土地利用規劃制定年度用地計劃，按計劃審批土地，土地管理就不會出

大問題。

三.土地（利用）規劃與有關規劃的關系

（1）與經濟、社會、科教發展戰略總體規劃的關系

經濟、社會、科教發展戰略總體規劃是經濟社會發展全局性總規劃，是管總的。其它

專業和部門規劃要服從它，并與它相銜接，它指導其它規劃的編制。土地利用總體規化要

以戰略規劃為依據。

因此，在制定土地利用總體規劃時，必須考慮到“九五”計劃及2000年以后較長時間

（10-20年）的經濟發展目標規劃，以及重點建設規劃等重點材.料。

（2）與國土規劃的關系

國土規劃是指根據國家社會經濟發展總戰略方向和目標，以及規劃區的自然、經濟、

社會、科學技術等條件，按規定程序制定的全國或一定范圍內的國土開發整治方案。它包

括了資源們的綜合開發、利用和環境的整治、保護兩大主要內容。它也是一個綜合性，戰

略性，超前性的規劃。它的主要任務是大的生產空間分布和區域合理分工，發揮區域優勢,

不是具體安排。如搞華北平原區域規劃，必有一個黃淮海平原鹽堿地治理內容；四川盆中

丘陵國土規劃，應有一個等坡地水土流失治理內容；攀西地區國土規劃，應包含一個烤煙

基地建設內容。

土地利用總體規劃是國土規劃的重要組成部分，要以國土規劃為依據。例：98年洪災,

長江上游（三州、雅安等）水土流失治理，自然禁伐，土地利用總體規劃測量土地應以此

為依據。

（3）與農業發展總體規劃：農業發展總體規劃，又叫農業綜合開發總體規劃，是對農業，

特別是大農業即農、林、牧、漁全面開發和發展的總體安排與部署，是一項專業性的綜合

發展規劃，既包括大農業，農、林、牧、漁，還包括鄉鎮工業、農村第三產業、農村工業、

交通、通訊等基礎設施等農村經濟內容。

土地利用規劃和農業發展規劃都是國民經濟大致規劃的重要專業規劃，其重點都是要

切實保護耕地，促進農村經濟的發展。只不過前者更全面，包括內容更廣泛，后者側重于

農業。

（4）與城市規劃的關系

城市規劃是指國家為了實現一定時期內，城市經濟和社會發展目標，確定城市性質、

規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設的綜合部署和具體安

排。（P6）

城市規劃的用地指標，耍受土地利用的總體控制，土地利用規劃要與城市規劃法相銜

接，按標準的城市規模安排土地指標。

（5）與劃定基本農田保護區的關系：

劃定基本農田保護區是為了滿足經濟持續發展和人口增長對農產品需求而確定的農

田，它具有總體與局部的統一，客觀控制與微觀落實的統一，數量保護與質量保護統一的

特點。（后面來講）。

劃定基本農田保護區與土地利用總體規劃的關系是專項與總體的關系，既強調規劃,

又強調實施，它是編制土地利用總體規劃的基礎與核心。在實踐中，劃定基本農田保護區

和2土地利用總體規劃應一道進行。

止匕外，土地利用規劃要符合《中華人民共和國土地管理法》和《城市規劃法》，并與《農

業法》、《水利法》、《水土保護條例》、《森林法》相銜接。

總之，土地利用總體規劃是經濟、社會、科技發展總體規劃和國土規劃的重要組成部

分，必須以其為基礎，并與這些規劃相協調。土地利用總體規劃是一個專業性的規劃，但

不同于一般行業性規劃，它既是一個客觀的、長遠的、綜合性很強，帶戰略性的規劃，又

是一項比較具體的安排，并要達到一定的深度和詳細程度。一切生產力布局和重大建設項

目的安排，以及發展經濟的基礎設施建設，最終都要落實到土地的空間上，這些土地資源

的合理安排與部屬都需要土地利用規劃來安排。

第二節土地規劃學的性質、任務、基本原則、理論和研究方法

一、性質

土地規劃的最終目的是研究特定范圍內合理組織利用土地的問題，研究中受到經濟規

律指導，并吸收利用自然科學技術成果（如農業區劃、土壤區劃、地貌區劃、氣候區劃、

植物區劃等）來探索區域性或基層單位的土地利用方法與規律。

因此，土地規劃的性質應屬于土地利用經濟的一個分支，屬于經濟學的范疇的學科，

是一門涉及多種技術科學（自然科學）的經濟科學。

二、任務P18-19共4條（從總體層次----?細部完成各項任務）

（二）土地利用結構優化

土地利用結構是土地利用系統的核心內容，結構決定功能。土地利用結構調整應根據

國民經濟發展的需要和區域的社會、經濟與生態條件，在區域發展戰略指導下，因地制宜

地加以合理組織并作為土地利用空間布局的基礎和依據。土地利用結構的實質是國民經濟

各部門用地面積的數量比例關系。土地利用結構調整和優化，是在不增加土地投入的條件

下，實現土地產出增長以獲得結構效應的有效途徑。土地利用規劃的核心內容就是資源約

束條件下尋求最優的土地利用結構。

（三）土地利用宏觀布局

土地利用的存在總是立足于一定的空間。土地利用規劃屬于空間規劃。不同空間的內

涵特定要素之間存在明顯的差異性，為了解決上述兩者之間的不一致性，要求對土地利用

進行宏觀布局。土地利用的宏觀布局和合理配置，就是要最終確定在何時、何地和何種部

門使用土地的數量及其分布狀態，并結合土地質量和環境條件加以區位選擇，最終將各業

用地落實于土地之上。

（四）土地利用微觀設計

各類用地的數量和位置一經確定之后，緊接著要解決土地利用的微觀設計。宏觀布局

主要解決用地的數量和位置，微觀設計則要在此基礎上合理組織利用，以最大限度地提高

其產出率和利用率，降低其占地率。土地利用的微觀設計是內涵和外延擴大土地利用以及

改善生態環境的重要途徑和有效措施，是土地持續利用的巨大潛力源。

三、土地利用規律體系：P20

（一）按層次：總體、詳細、專項規劃。（總體包括若干專題研究）。

（-）按性質：行政區、自然區、經濟區、跨區域土地利用規劃。

（三）按深度：土地利用規劃、土地利用設計、土地利用施工。

（四）現行使用體系：全國一省一市一縣一鄉五級制。

四、基本原則P40

1、綜合分析與持續發展的原則

土地既有自然屬性的一面，又有其社會經濟屬性的一面，在進行土地規劃時，要充分

考慮到它的綜合性和復雜性，全面考慮土地的各個構成因素。

從土地的自然性方面考慮，應考慮因地制宜，發揮土地的自然生產潛力。

從土地經濟屬性看，應考慮如何使土地利用獲得最大的經濟效益。

從土地社會性看，應妥善安排處理好個人、集體和國家的利益，妥善處理好生活用地

與生產用地間的關系。

從土地作為環境組成的角度看，應該注意土地開發與保護相結合，促進土地利用向著

良性生態循環的方向發展。

總之，要使規劃達到土地資源持續利用，社會經濟持續發展，土地環境趨于良好的目

標。這樣就要求規劃隊伍，具有各方面專業知識和管理經驗及行政管理方面的人員組成。

2、完整性與系統性原則

要把規劃區作為一個完整的系統考慮，不但要考慮系統內個方面之間的關系，即各項

用地（工業、農業、交通、城鎮等）之間的關系；還要考慮到系統內部結構的系統性。如

城市用地內部居住、交通、商業服務、娛樂等功能用地間的關系。

系統性的另一層含義是不同層次土地利用規劃的相互關系。-一般來說，高層次（如高

行政級別）的土地利用規劃比較概括，它為低層次（縣、鄉、鎮、企業用地單位）的土地

利用規劃提供依據和要求，或者說高層次的土地利用規劃控制低層次的土地利用規劃。低

層次的土地利用規劃又是實施高層次土地利用規劃的具體操作，同時也為高層次的土地利

用規劃提供反饋信息。

3、靈活性與動態性原則

雖然土地利用具有法律效力，但由于人們認識的局限性，以及諸多不可定的因素，使

得土地利用規劃并非完美無缺。因此，土地利用規劃要有多方案設計和具有一定的彈性，

使之在實施過程中，能夠適應不確定因素的干擾，具有較好的應變和調整能力。

由于影響土地利用的因素很多，且這些因素也隨時間變化，不斷發生可預見或不可預

見的變化。因此，規劃都具有一定的時代或時段的局限性，要制定任何時候都適應的土地

利用規劃是不可能的。規劃方案也隨時代的變化，根據變化著的情況進行不要的調整和補

充修改。當然，規劃也必須保持一定的穩定性，否則就會失去它的法律效力，無法控制和

引導土地利用。

4、維護社會主義公有制原則：P42閱讀有關法律條款和文件精神。與西方不同

五、土地規劃學的理論：P25-41（自學具體內容）

土地規劃必須遵從以下理論：（1）地租和地價理論；

（2）土地區位理論；

（3）生態經濟理論；

（4）人地協調理論；

（5）系統工程理論。

六、土地規劃的研究方法：系統分析法、統計分析法、靜態分析與動態分析相結合的方法、

定量分析與定性分析相結合的方法、客觀分析與微觀分析相結合的方法。見統編教材P19-20

第三節土地規劃的過程

目標實施

一、制定目標

土地利用規劃與任何計劃都一樣，都是從明確某種目標開始的。大多數土地利用規劃

的目標必須考慮食物生產、居住、交通、水源和能源等生活基本要求；同時必須考慮環境

保護和社會經濟發展目標。有些目標是在各地的“九五”計劃和2010年遠景目標綱要中已

明確提出的。土地利用規劃要與之配套銜接。如：《綿陽市國民經濟和社會發展“九五”計

劃和2010年遠景綱要》就明確指示：到2000年綿陽城區建成50萬人口的大城市，人民提

高到小康水平；到2010年綿陽城區建成80-100萬人口，規模上百萬平方公里的現代化大

城市。

高層次的規劃目標指導地方規劃目標。比如一個省的造林目標是1000萬畝。某縣國土

面積是該省的百分之一。簡單地，這個縣的土地利用規劃中就要劃出10萬畝土地用于造林。

如四川省土地利用總體規劃瀘州市2000年城市發展規模28km2o

二、土利用規劃的制定

一旦定下了規劃目標，就進入了規劃的階段。制定土地利用規劃包括如下兒個步驟：

（1）資料與數據的調查與收集：包括調查與收集有關土地資源的：

自然構成要素：如氣候、地形、土壤、水文地質等方面的圖件與資料數據。

社會經濟屬性方面的要素：如土地利用現狀、土地權屬、國民生產總值和各生產值、

交通運輸、城鎮與人口、工、礦、商業和社會經濟發展目標等。

具體來講，可收集如下資料：

國土資源，國土志，各項建設用地定額指標，農業區劃資料和圖件，農業區域綜合開

發后備資源調整資料，土地詳細匯總資料及土地詳查資料，土地變更統計資料，農業資源

（森林、草場、水資源、礦產資源等）調查資料，地形圖，土地利用現狀圖，國土規劃，

綜合農業區劃，規劃期前5年或10年的每年用地情況，建設總投資和統計年鑒，解放后至

今耕地、人口、糧食產量、工農業總產值、社會總產值，工業普查資料?，人口普查資料及

人口發展預測與規劃資料?，“九五”計劃及2010年經濟發展目標規劃，生態環境（水土流

失、“三廢”污染、自然災害等）調查資料，農業氣候資料，農業生產情況有關資料（主要

糧食作物單產水平、營養成分、含量分析資料），地方志，自然保護區情況，重點建設規劃，

城市及小集鎮發展規劃，水利建設規劃，交通建設規劃（公路、鐵路、碼頭、機場），林業

發展規劃，農業結構調整計劃，水資源調查評價，礦藏資料，行政區劃，城市建設總體規

劃，村鎮建設規劃，土壤普查資料。

以上多數資料是現存的，只需要到規劃區有關部門收集（縣政府組織），但也有一些資

料在進行規劃，正在搞或尚未搞好，如一些部門規劃：交通建設規劃、城市建設總體規劃

等，國土部門要盡力協助有關部門把規劃搞好，以便進行土地利用總體規劃。

（2）資料、數據的分析與處理

通過分析以有的資料與數據，把分散無序的數據轉化為有用的信息，找出規律。

常用的數學方法有:

優化模型、聚類模型、線形規劃、多元分析、主因素分析等。

P623X目前，地理信息系統（GIS）被廣泛地用于土地利用規劃中。P144（Z）

在資料數據分析階段：應著重在土地評價、經濟分析、社會分析、環境分析方面下工

夫。

（3）規劃設計

在分析的基礎上，根據規劃目標進行具體的土地利用規劃設計：

規劃必須有當地的人民參與，充分考慮他們的意見，讓他了解規劃的目標，規劃所解

決的問題，實施規劃可能帶來的土地、環境、社會和經濟影響等，取得他們的理解和支持,

否則，再好的規劃也無法實施。

規劃設計方案應該有多個，以便供決策者選擇。規劃者不但要設計出多個規劃案，而

且還要對這些方案作出評價，以便給決策者提供比較信息。

方案間的比較方法較多，見P27-28。（全教）常見有：對比分析法、綜合評價法、線

性規劃法、模糊綜合分析法和微分法。

舉線性分析法：

線性分析法：在一定限制條件下，為了達到明確的目標，從不同方案中求解出最優化的

一種數學方法。P27、P92-94.P161-162（全教）P59-60XP177-197

這里舉一個作物栽培布局的例子來說明：

即：某生產對要在Bi、B2>……Bn，N塊地上，種植Ai、A”……AM,M種作物，各

塊土地畝數，各種植物計劃播種面積及各種作物在各塊地上的單產（每畝產量）Cmn如表，

問如何安排種植計劃，才使總產最多？

單產（Kg/畝）B,B2……播種面積（畝）

土地\

BN

作物

⑴

AiC11C12.....ai

C|N

Aia2

C21C?2....

C2N

Am(i)

CM1CM2........

CMN

土地畝數（畝）

bib2.......

bz

表中：ai：表示作物Ai的播種面積（i=l、2、3........m）

b）：表示Bj的畝數（j=l、2、3........n）

Cjj：表示在土地附上種植作物Ai的單產（i=l、2、3……m,j=l、2、3……n）

解：設XIJ為土地Bij種植植物Ai的畝數（i=l、2、3……m,j=l、2、3……n）

由表知X11+X12+.Xin<aj

X21+X22+........X2n0a2

Xml+Xm2+XmnSam

即：fXjj<aj（i=l、2、3........m）

六1

也就是在各塊地上種植作物Ai的總畝數，應等于或小于這種作物計劃播種數。

又由表知：

X11+X12+........Xin<bi

X21+X22+........X2n<b2

Xml+Xm2+XmnWbm

即：ZXu<bi(j=l>2、3n)

/=1

在土地Bj上種植各種作物的總畝數應等于或小于（不能超過）Bj土地的面積。

又知:Xij>0(i=l、2、3m,j=l、2^3n)

綜上:求一組變量Xij(i=l、2、3m,j=l、2、3n）的值，必須滿足條

件:

<at(i=l、2、3m)

>1

即<bj(j=l、2、3n)

i=\

Xij>0(i=l、2、3m,j=l>2、3n)

且使目標函數（S）:總產為最大

S=XnCii+X12C12+XMNCMN=EZX￡j

j=li=l

這里不能按一般求極值的辦法來求解,必須在滿足上列方程的約束條件下求方程，人

工解比較困難，也費時，常由計算機求解,有現存的求解程序。具體方法可參考《線性規

劃》高等財經學院試用教材，中國人大編0221.1/5063。

（4）論證：規劃拿出后，要請當地土地所有者、土地使用者、不同行業的專家和行政管

理人員進行論證，征求意見，修改完善，決策選擇土地規劃內容涉及面廣，規劃對社會經

濟、技術、環境和資源諸方面都會產生影響。因而，規劃方案論證的評價項目也很多。見

P347-356

舊教材：土地利用評價方面內容：21個新教材：社會調查評價指標：17個

基本建設投資效益：9個經濟效益評價指標：26個

生態經濟評價：8個生態環境效益評價指標：13個

環境質量指標：9個合計：56個P72-74

共47個項目，舉5個例子，其余見P347-356P120-12330個（常用）

反映土地利用程度，特別是一個區域的種植也發展程度：

耕地面積

墾殖系（指）數=xlOO%

土地總面積

反映耕地利用程度:

全年農作物總播種面積

復種指數=xlOO%

耕地面積

反映生態環境好壞，森林狀況:

森林面積

森林覆蓋率=X100%

土地面積

反映經濟情況，如基本建設投資效益:

國民經濟的投資效益系數二黑簫

反映社會狀況問題：

人均社會商品零售額=社會商1s誓/元/年）

除書中列出的外，通常還有一些評價指標：

土地利用率：已利用土地（耕地、園林、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通用地和

水域面積占轄區總面積的百分率。

城鎮指數：指城鎮、獨立工礦用地和特殊用地面積之和占轄區土地面積的百分率。

城鎮話水平：城鎮人口（居民）占轄區總人口的百分率。

交通指數：指鐵路、公路用地面積和占轄區土地面積的百分比。

（5）規劃的可行性研究P357-358P53-63X

①投資機會：92年小平南巡講話，帶來了很多投值機會。

②社會接受性：無論哪級規劃，農場級，縣、地省國家、國際級的，都在土地所有者、

土地使用者，以及各種各樣的涉及到規劃土地的個人、團體和社區之間進行

協商，征得對土地利用規劃的同意。

例：貧窮的農戶：多生產食物以獲得投入，土地利用上趨于短期效益：

社會或國家：要為未來保護土地資源考慮，土地利用目標趨于長期性。因此社會

常常通過推廣項目、補貼或者法律來影響土地利用。

③經濟的可行性：要比較投入、產出，最終的經濟效益。

弄清概念：投值回收期P56；追加投值回收期P56；投值效果系數P57

凈現值（NPV）P58；凈現值（NPVR）P59；內部收益率（NPVR）P59

④一定制度的、經濟的和政策的環境，支持和使得土地利用規劃土地的安排的非農業開

發必須有投資環境的有關政策。

一、第二章土地利用現狀分析（補充內容：土地利用空間結構分析）

土地利用現狀是土地利用總體規劃的基礎。土地利用現狀分析是編制土地利用總體規

劃不可缺少的重要依據，可根據需要在實際工作中開展這方面的專題研究。

（-）第一節土地利用現狀分析的內容與要求

土地利用現狀分析是在規劃區的自然和社會經濟條件下，從總體上對整個規劃區的土

地利用歷史變化和土地利用的結構、布局程度及數量等方面所做的分析。

1、一、土地利用現狀分析的內容

（1）1、土地利用歷史變化分析：

就是建國以來土地利用結構與布局，人口與土地變化，基本經驗教訓。

作法：將各類土地利用面積、人均擁有面積變化，各類土地之間面積轉移量及質量（理

化性質、水土流失）林地結構、（植被、載畜量）等土地數量、類別、質量進行歷史性的縱

向分析。并探討對這些變化的內外原因、變化規律及變化的合理性。通過分析可以從時間

的縱向角度僅反映土地結構變化的趨勢。

（2）2、土地利用結構分析

著重闡述和分析土地利用的地類數量、結構及特點。利用土地利用現狀或變動調杳資

料（全國有8個一級類，79個二級類；全省有8個一級類，46個二級類，75個三級類），

列表計算規劃區及規劃區下一級行政單位（縣到區、鄉）土地總面積中各個一級地類和主

要一級地類中各二級地類的數量和比重；分析各類用地面積及結構形成的條件、基本特點

和地區布局，通過與同類地區和發達地區的橫向比較，從而提出今后土地利用結構、布局

應該向怎樣的方向發展。

3、土地開發利用程度與效益：

包括土地利用率、土地墾殖率、復種指數、林地利用率、森林覆蓋率、草地利用率、

草場在畜量、水面利用率與單位面積產量、耕地糧食單產水平、人均糧食水平、城市居民

點人均用地、城鎮化水平、交通網密度、各類用地單位產值等的計算和分析。

4、土地利用地域差異：

從地形特點、土地類型、土壤條件、人均土地、交通狀況、地理位置、主要經濟部門

與經濟發展水平等土地利用效益方面，分析規劃區土地利用的差異，總結土地利用地域差

異成因及規律，為土地利用分區提供依據。

5、土地利用存在的問題及開發利用潛力：

土地利用存在的問題通常有三方面的：①社會性：如人多地少，人地矛盾突出；②利

用開發上的：用地結構的合理程度，能否適應當前形勢和發展需要；③管理方面的：如耕

地的保護力度，土地管理手段是否綜合配套，是否有調控力強的系統全面的中長期計劃對

供需進行統籌安排。

開發潛力方面，指各類用地特別是現有耕地開發利用和提高單產的潛力，待開發荒地

資源類型、面積、分布及開發利用潛力。

二、土地利用現狀分析的要求

為了搞好土地利用現狀分析必須抓好如下工作：

1、收集有關資料：包括土地利用現狀調查資料（報告、圖件），歷年土地面積統計表，±

地、植物、氣象和主要自然完善計劃，人口、經濟發展戰略，農業區劃發展計劃，國民經

濟與社會發展計劃與統計資料，城鎮建設、工業發展、交通運輸、能源等資料。因為土地

利用涉及工業、農業、交通、城鎮建設及社會發展各個方面，只有掌握各方面用地狀況和

發展趨勢才能對全縣土地利用的合理性、問題及發展方向等作出符合實際、且各方面都能

接受的綜合判斷。

2、核實各類土地面積：

3、突出地方特色土地利用現狀評價的內容要求全面綜合。但也要結合具體的規劃區突出

重點：如農區要側重于耕地；林區牧區要側重于林地和草地；經濟發達的地區要把城鎮、

工礦、交通用地作為重點，特別是國家：建設項目地區；對于開發潛力大的，優勢明顯的

地類；應把潛力、優勢、制約因數，開發調整方向弄清楚。

第一節土地利用現狀分析方法

土地利用結構與布局：指各種用地，包括耕地、園林、林地、牧草地、居民點及工礦用

地、交通用地、水域和未利用土地占轄區總面積的百分比，及其在轄區內的分布情況。

通常采用的土地利用現狀分析方法有靜態分析法、動態變化分析法、對比分析法、指標

分析法、圖上分析法等。

1.靜態分析法：是分析對象在某一時期或時刻的狀況與特點。主要用于對基期年土地利

用結構與布局進行分析。

(1)耕地：轄區耕地面積及其在全縣土地總面積中所占的百分比；耕地包括二極地類

以及在耕地中的比重；高、中、低產田的百分比；轄區人均耕地面積及耕地地域

分布利用上的差異；本地種植業制約因數及解決途徑。

(2)園地：轄區園地面積及其占總土地面積的百分比；園地中二級地類的面積及比重

和分布情況；園地生產情況，人均占有量、銷售情況等。

(3)林地：轄區林地面積及全縣總土地面積的百分比，林地中二級地類面積、比重分

布；森林覆蓋率等。

(4)牧草地：轄區牧草地面積及其總土地面積的百分比，草地中二級地類面積比重和

分布；產草量、載畜量。

(5)居民點及工礦用地：居民點及工礦用地面積占轄區總土地面積百分比；該地類中

二級地類的面積、比重和分布；居民點分布形式，按城市和鄉鎮分別計算人均用

地面積。

(6)交通用地：交通用地面積及占轄區總土地面積百分比；交通用地中二級地類面積、

比重及分布；現有交通網對經濟發展的適應程度等。

(7)水域：水域面積及占轄區總土地面積百分比；水域中二級地類的面積、比重及分

布及利用現狀等。

(8)未利用地：未利用地面積以及占轄區總土地面積百分比；未利用地二級地類的面

積、比重、開發潛力、制約因素、開發的難以程度等。

2.對比分析法：將不同地類的面積、構成與同類型地區或與有關更大一級區域平均值

平均值進行比較：

四川省土地利用規劃將省土地利用的類型結合與全國和有關省、區進行比較，分析出

我省土地利用的基本特點是：

(1)耕地、園地比較全國平均水平高于2.75%和0.21%,顯示了種植業、及果、菜、桑等有

一定基礎和實力；但又結合土地適宜性評價結果(后面講)來看，又顯不正常，原因是

有部分耕地(如坡耕地)不宜種植業，需要進行調整。

(2)林地、牧草地面積比重大，分別高出全國水平16.41%和3.09%,其主要原因是西部地區

面積大，但墾殖率低。

（3）城鄉居民點及工礦用地接近全國水平，但卻低于東部、中部地區，聯系本省人口特

點、顯示四川城市化、工業化水平有限，經濟整體水平欠發達。

（4）交通用地比重較略高于全國水平，但分布不均，多集與經濟發達地區，人口密集，

城鎮密集的平地內部，說明本省廣大盆地以外地區交通仍然很困難。

（5）水域比重小，主要靠河流水域，大中型湖泊缺乏，說明水利設施不足，既存在水患，

又影響農業生產。

（6）未利用土地，絕對數量大，但比重小。

3、動態分析：（目前比較強調的部分）

運用多年土地統計資料，分析土地類型變化情況、特點規律和成因。例如：

我省在進行省級規劃時，用建國以來人口、耕地變化情況，反映我省人地狀況的特點。

人口由1949年5730.0萬人,增加到1987年10459萬人，凈增4728.4萬人；耕地由1949

年人均1.83畝,下降到1987年的0.91畝。這種逆向變化，嚴重影響了糧食的穩步發展和

農產品供給能力的擴大，已嚴重制約了工業（尤其是輕工業）的發展，且進一步加劇了

農業與非農用地的矛盾，使四川成為我國人地矛盾最緊張的省份之一。

4、指標分析：

即是用特定的指標，反映土類利用的特點和狀況，主要用于土地利用程度、經濟效果

的分析。常用的指標有：

土地墾殖率、土地利用率、耕地復種指數、水面利用率、建筑密度（即建筑占地系數,

指一定建筑用地范圍內，所有建筑物占地面積與用地面積之百分比，反映建筑物的疏密

程度、衛生條件及土地利用率）；反映城鎮利用程度及改造開發潛力。

城鎮用地容積率：即城鎮建筑總面積與占地之比，用百分率計，用以說明城鎮土地利

用程度即改造開發潛力。

止匕外，還可以用耕地畝產量、畝產值；果園畝產量、畝產值；單位面積草地產量、牲

畜出欄頭數、產肉量、產質數；水面畝產量、產值；林地、林木蓄積量、出材量、產值;

單位土地面積的農業產值、工業產值、社會總產值等等，反映土地生產率方面的土地經

濟效果指標。

土地利用現狀評價分析，是多方面的又有多種分析方法和分析指標。如何在眾多頭緒

中抓住本質，評出特點有用可行，開展這項工作是有一定的難度。

（三）土地利用現狀述評

土地利用述評就是以文字報告的形式，總結全轄區土地利用特點和變化規律，找出土

地利用上存在的主要問題及其產生的原因，提出今后合理利用土地的建議，報告的主要內

容有：

1、基本情況概述

主要包括：行政轄區，人口，自然條件，經濟條件，生態條件等。

自然條件：包括地貌（地貌類型、地勢走向、海拔等）、水系（河流、湖泊及有水文、水

資源數據）、氣候（10℃以上積溫、無霜期、降水量等）、土壤（土壤類型、土層厚度、

有機質含量等）、植被（森林、草原等天然植被與人工植被狀況）、水文地質等。

經濟條件：包括當地經濟發展戰略和計劃，經濟發展水平（如國民經濟歷年總產值，

總產量、總收入等）、經營管理水平等、交通運輸等、城鎮情況分布等。

生態條件：包括森林覆蓋率、水土流失情況（水土流失面積、程度和分布）、土壤污染

情況、草原退化現象等。

2、土地利用現狀：

主要包括土地總面積，各類土地面積及結構、主要用地開發利用程度和土地利用的經

濟、生態和社會效益等內容。

3、土地利用的主要問題：

總結土地利用中存在的主要問題是土地利用現狀分析的目的和核心，他是按照本章二

節的具體分析后進行總結而得出的，如：土地供需矛盾問題，耕地不足，土地資源保

護問題，耕地質量，土地污染，水資問題，森林覆蓋等生態因素，土地資源浪費現象

（指占地多，產出少，土地生產率低，粗放經營現象，如低產耕地，低產果園，低產

林，城鄉居民點工礦占地面積過大等問題）。都需用本章第二節數據加以說明。

4、提出調整土地利用結構，提高土地綜合效益的建議

如怎樣控制占用耕地，怎樣補充耕地，改良耕地，如何協調果業和糧食生產，怎樣充

分利用荒山荒坡，怎樣加強城鄉居民點用地管理等，以提高土地利用率和土地生產效率。

如居民點，就高樓與平房等問題。

第三章土地適宜性評價

土地適宜性評價是制定土地利用決策、編制土地利用總體規劃的基本依據。是為了編

好土地利用總體規劃而通常要開展的一項專題研究工作。

土地適宜性評價是一項工作量較大、實用性很強的工作，通過土地適宜性評價就可以

解決宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜建筑者用于建筑的問題。它評定土地對某種用途

是否適宜，以及適宜的程度。

第一節土地適宜性評價的概念、目的、任務和評價原則

一、土地適宜性評價的概念

土地適宜性評價：指評定土地用于某種用途時的適宜程度。

土地適宜性：指土地在一定條件下對不同用途的適宜程度。

’現有條件下適宜

按適宜時間“

I改良后潛在適宜：低產土壤改良后，旅游環境改善等。

”單宜性：陡坡適宜林業。

按廣泛程度＜

、多宜性：平原、緩坡土地。

二、評價目的和任務

1、目的：為土地利用總體規劃中，土地利用現狀分析、土地利用結構調整、布局調整、土

地利用規劃分區等提供依據，因而，土地適宜性評價是土地利用總體規劃的?項重要基礎

工作。

過去的盲目毀林開荒造成嚴重水土流失現象，都是沒有認真進行土地適宜性評價，盲

目進行土地利用結構調整，產生土地利用決策失誤的例子。

2、任務：一個地區在進行土地利用總體規劃時，是否對全部土地進行評價，或對部分土地

決心評價，都要因地制宜，根據實際需要。因而，土地適宜性評價有兩種情況：

（1）對全部土地進行評價：通常在用地矛盾突出，土地利用結構和布局需做較大調整,

土地開發較重的地方，應該對全部土地進行土地適宜性評價。

（2）對需做調整的餓部分土地或各類用地后備資源開展適宜性評價：其中以后備土地

資源評價為主。

通過這項，就可以說明哪些耕地為什么還林、還木，哪些荒山可以造林，哪些荒地可

以開墾，哪些工礦廢地可以復墾（磚廠），城鎮工礦后備資源在哪里？面積多大？也可以回

答宜茶園，宜柑橘園，宜橡膠地、宜自然保護區等專項后備資源的情況。

二、評價原則

<針對性：針對一定用途或利用方式進行土地適宜性評價。

持續利用：適宜是指長期持續條件下的適宜性，不是短期的。如陡坡開墾，初

期適宜，隨著水土流水加重，土層變薄，從持續利用的角度看，

y陡坡開荒是不適宜的。

因地制宜：由于評價地區的自然、經濟條件和生活習性的差異，對同一用途或

土地利用方式，在不同地區的適宜性是有差異的。

綜合性原則：土地適宜性評價涉及農、林、牧、建等各行業對土地的要求，以

、及土壤、氣候、經濟等多方面的知識，只有全面綜合認識了土

地條件，才能作出正確評價。

第二節土地適宜性評價系統

土地適宜性評價系統，由土地適宜類——土地適宜等——土地限制型三級組成。聯合

國糧農組織有關土地適宜性評價體系為：

S（suitable）

土地適宜綱（類）［

N（not）

Sr高度適宜

土地適宜等|S2：中度適宜

IS3：勉強適宜

不適宜等JNi：當時不適宜，采取某種措施后變為適宜

L.N2：永久不適宜

一、土地適宜類：反映適宜性的類型。通常根據編制土地利用總體規劃的具體要求，確定

土地適宜類的項目和數量。土地適宜類常以大寫英文字母表示：如：

宜耕地類（A1）,宜農荒地類（A2）,宜林地類（F1）,宜林荒地類（F2）；宜牧地類（P）；

宜城鎮建設土地類（C）；宜水產養殖土地類；……。

二、土地適宜等：反映土地評價用途的適宜性等級，通常分三等，用羅馬數字表示。

一等地（I）:土地對評價用途可持續使用而無明顯限制，或只有微小限制，土地具有

較高的生產率或較好效益。

二等地（n）：土地具有一定限制性，持續使用又不采取相應措施會引起土地退化，這種

限制性會降低土地的生產力，并增加所需投入。

三等地（HI）：土地具有較強的限制性，土地的生產力或效益很低，勉強適宜該種用途。

三、土地限制型：反映土地限制型種類，也就是造成土地適宜性降低的主要限制性因素。

如農地適宜的或不適宜的（N）,氣候、土壤或坡度可能是重要的限制因素。評價時應突出

抓住最主要的一種。土地限制型以小寫英文字母表示，注在土地適宜等的右下角。土地限

制型一般10個類型：

無限制（0）,水文及排水條件限制（W）,土地鹽化限制（S）,有效土層厚度限制（D,

土壤質地限制（m）,土層裸露限制（d）,地形坡度限制（p），土壤侵蝕限制（e），水分限

制（r）,溫度限制（t）o

如AHt:表示有溫度限制的宜農二等地；

Clle：表示有坡度限制的宜城鎮建設二等地。

第三節土地適宜性評價程序

一、指定所評價土地的用途或土地利用方式

這是整個評價工作的前提、指定評價的土地用途或土地利用方式，就是根據規劃

要求預先設定土地適宜類。

如：需了解轄區有多少耕地不宜繼續耕作，需退耕，應設宜農耕地類。

需了解宜耕后備資源狀況，應設宜農荒地類，有針對性的對荒地進行評價，評出適

宜開墾的非耕地數量、質量等級。

二、明確各土地用途或利用方式對土地性質的要求

即是制定土地適宜性的評價中，各地類適宜評價的標準，相當我們先造出“尺子”，再

用尺子去度量我們所評價的對象。

1、選擇確定參評因子：不同的用途對土地性質的要求不一樣，因此，在土地用途確定

后，有兒類用途，就應制定出兒種地類的適宜性評價標準。選定參評因子時，通常包括自

然條件和經濟條件兩個方面。

下面介紹農用地和建設用地可供選擇的參評因子:

（1）我國部分縣、市農用地參評因子

土壤條件：地形部位、土壤類型、土壤養分、土壤有機質、土壤質地、成土母質、

耕層厚度、土壤障限層、土壤酸堿度、地下水位、排洪條件。

氣候條件：海拔、光照、熱量、降水量、坡向。

自然災害：洪澇災害、旱災、低溫凍害、風災。

侵蝕；土壤侵蝕、坡度、坡長。

區位條件：交通條件、距中心城市或銷售點距離

(2)我國部分縣、市城鎮建設用地參評因數

土地條件：地基承載力、地下水位、坡度、洪水危害、地震危害、地表切割度、水

源條件(量和質)、土壤質地、土層厚度、地貌類型。

區位因數：人口密度、地價、交通狀況、距其它城鎮距離。

基礎設施水平：動力供應、給排水、郵電通訊、交通密度、服務設施。

選擇的原則：

選擇起主導作用的限制因子：如干旱地干旱強度、柑橘生產對熱量的要求、山區的坡

度、土層厚度等；

參評因子具有穩定性：如熱量、降水、區位等；

獲取資料的可能性：盡量選擇獨因子：聯系緊密的幾個因子，可選其中一個代表，

如海拔與熱量。

2、編制參評因子適宜程度分級表：

也就是對每個確定參評因子結合最宜、適宜和不宜的臨界值?，F舉例一些參考。(P51

表3-10表3-11；P53表3-12,P54表3-13；P56表3-18參考)

陜西萱陵縣宜耕荒地參評因子分級

參評因子高度適宜(Si)中度適宜(S2)勉強適宜(S3)不適宜(N)

坡面坡度(度)<65-1515-25>25

表土層厚度(cm)>6060-4040-20<20

土壤質地輕壤沙壤、重壤沙土、粘土流沙

土壤有機質(％)>1.01.0-0.80.8-0.6<0.6

交通條件很方便方便不方便很不方便

廣東花縣菜地適宜性指標分級表

距離城

交通水利土壤

等級中心土壤類型

條件條件(0.M)%

(km)

最適宜（I）鎮級及鎮<3自灌>2寬谷雨積土田、河沙

級以上公泥田、潮沙泥田

路

麻紅黃泥田、洪積黃

中度適宜（H）村級路或3-8提灌1-2泥田、麻紅泥田、砂

機耕道質巖紅泥田、洪積紅

泥田、白鮮泥田

勉強適宜（III）人行小路>8遠旁<1冷底田、爛濕田、漬

或無路水源水田、烏泥底田、泥

炭土田

河北無極縣耕地參評因子分級

參評因子高度適宜（Si）中度適宜（S2）勉強適宜（S。不適宜（N）

有機質（％）>11-0.80.8-0.6<0.6

全氮（％）>0.10.1-0.0750.075-0.05<0.05

速效磷（g/Kg）>1010-55-3<3

陽離子交換量>9.99.9-7.77.7-5.5<5.5

(Cmol(+)/Kg)

土體構型蒙金型均質型漏砂型松散型

耕層質地輕壤中壤砂壤砂土

地下水埋深（m）<1414-1616-18>18

雹災無較少較多多

3、劃分土地評價單元，確定評價對象

評價中的對象可以是一片地塊，也可以是某一類地。

就某一類地而言，必須首先確定評價單元，可有收集或調查評價資料：

’以土壤類型圖單元作評價單元；（常見土壤資料豐富。）

一般有三種情況彳以土地類型圖單元作評價單元；

、以土地利用現狀圖的單元作評價單元。

選用哪種為評價單元，要依工作需要而定。確定了評價對象，劃分了評價單元，接著

就要利用已收集或調查的資料?，列出與參評因子對應的因子值及表現值。

4、比較分析，評定各土地評價單元對指定土地用途的適宜性等級

有了度量的因子、指標，又有相應評價地類土地性質的表現值，即可以對號入座、逐

項比較。分別可得出高度、中度、勉強、不適宜等土地類型。

判斷（定）評價單元對某種土地用途的適宜等級，一般有兩種方法，即：兩步法、評

分法（參數法）。

兩步法：

第一步：將評價單元的有關土地性質的數據與參評因子分級表相比較，采用對號入座的辦

法，得出各參評因子單項適宜性等級。

云南省宜良縣旱地適宜性評價參評因子賦值表

適應等級及指數

參評權重高度適宜（Si）中度適宜（S2）勉強適宜（S3）不適宜（N）

因子40302010

海拔0.333<16001600-18001800-2000>2000

（米）

坡度0.267<66-1515-25>25

（度）

耕層厚0.067>2222-1818-15<15

度（厘

米）