中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司李開孟政府和社會(huì)資本合作〔PPP〕工程的籌劃和實(shí)施中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心國(guó)家開展改革委政府和社會(huì)資本合作指導(dǎo)意見及?通用合同指南?專題研討目錄I.對(duì)政府和社會(huì)資本合作〔PPP〕的理解II.政府和社會(huì)資本合作〔PPP〕的實(shí)際操作III.專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)可以提供的技術(shù)支持中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心一、對(duì)政府和社會(huì)資本合作〔PPP〕的理解中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心對(duì)“政府和社會(huì)資本合作〞的理解“政府和社會(huì)資本合作〞工程，是在借鑒國(guó)際根底設(shè)施和公共效勞領(lǐng)域投資建設(shè)PPP〔Public—Private—Partnership〕模式的根底上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行外鄉(xiāng)化創(chuàng)新而提出的一個(gè)新概念。西方國(guó)家的“公共部門和私人部門合作〞〔PPP模式〕，是公共部門〔政府〕與私人部門〔企業(yè)或其他組織〕合作推動(dòng)根底設(shè)施和公共事業(yè)工程建設(shè)的工程運(yùn)作模式，采用的是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的話語(yǔ)體系。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家將其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃分為公共部門和私人部門的活動(dòng)，二者劃分界限清晰，各自開展工程投融資及建設(shè)遵循不同的原那么、模式及評(píng)價(jià)機(jī)制。PPP模式是公共部門和私人部門共同合作的模式，具體可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心投資工程的劃分鑒于我國(guó)實(shí)行以公有制為主體的國(guó)家根本經(jīng)濟(jì)制度所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門劃分為“公共部門〞和“私人部門〞，而是劃分為“政府〞和“企業(yè)〞兩個(gè)局部，并將投資工程劃分為“政府投資工程〞和“企業(yè)投資工程〞。政府投資工程實(shí)行“審批制〞管理模式，企業(yè)投資工程實(shí)行“核準(zhǔn)制〞和“備案制〞管理模式。這里所說的企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。我國(guó)政府部門或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會(huì)資本參與根底設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)工程投資建設(shè)，不同于西方國(guó)家“公共部門〞和“私人部門〞的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的PPP工程，是通過變通和外鄉(xiāng)化而形成的。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP的合作主體政府和社會(huì)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)合作，可采用政府授予工程公司特許經(jīng)營(yíng)的模式，也可采用政府通過特定的投融資平臺(tái)公司，向工程公司進(jìn)行資金注入等方式開展合作。參與合作的市場(chǎng)主體，應(yīng)為通過合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營(yíng)性投融資主體。鑒于“政府和社會(huì)資本合作〞概念被有關(guān)部門提出并得到一定程度的認(rèn)可，我們決定采納這一概念。我們將合作各方表述為“政府主體〞和“社會(huì)資本主體〞，將二者的合作表述為“政府方〞和“社會(huì)資本合作伙伴〞之間的合作。其中，“政府方〞是指政府部門或其授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，“社會(huì)資本合作伙伴〞是指符合條件的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營(yíng)性投融資主體。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心7起源、開展及爭(zhēng)論上世紀(jì)90年代，英國(guó)率先提出了PFI的概念，對(duì)引導(dǎo)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下針對(duì)公共工程進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作發(fā)揮了重要作用。一般認(rèn)為，PPP主要包括兩種根本類型，一是特許經(jīng)營(yíng)，是盈利性工程，使用者付費(fèi)，根本類型是BOT工程；二是PFI工程，政府出資購(gòu)置效勞。PPP模式目前已經(jīng)在全世界得到廣泛應(yīng)用，范圍涉及道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理等傳統(tǒng)公用事業(yè)，也包括監(jiān)獄、學(xué)校、國(guó)防和根底醫(yī)院等純公共產(chǎn)品工程。PPP模式雖然取得較好效果，但對(duì)其爭(zhēng)議從未中斷。1990-2024年開展中國(guó)家私人部門參與根底設(shè)施工程投資中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP的兩種根本模式一、使用者付費(fèi)根據(jù)使用量的多少?zèng)Q定付費(fèi)金額。主要包括BOT、BOO和BOOT等類型，在英國(guó)統(tǒng)稱為特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式。一是具有自然壟斷性的工程，完全可以通過收費(fèi)回收本錢，關(guān)鍵是要確定價(jià)格形成機(jī)制；二是通過使用者收費(fèi)不能保證財(cái)務(wù)可持續(xù)性的工程，需要政府財(cái)政補(bǔ)貼；三是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素較多的工程，如高速公路，政府會(huì)在低收益期給予相應(yīng)補(bǔ)貼，到達(dá)一定程度后不再補(bǔ)貼，對(duì)于高收益還會(huì)予以收益管控。二、政府付費(fèi)屬于根本公共效勞，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產(chǎn)者購(gòu)置效勞，是采取私人融資方案〔PFI〕的PPP模式。社會(huì)資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或效勞的結(jié)果付費(fèi)，按業(yè)績(jī)獲得補(bǔ)償，政府購(gòu)置公共效勞。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心10我國(guó)經(jīng)常采用的PPP模式社會(huì)資本主體與政府方簽約，設(shè)立工程公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)根底設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。BT模式是否屬于PPP模式，存在爭(zhēng)議。BT類型基本含義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門將擁有的設(shè)施的移交給社會(huì)資本主體運(yùn)營(yíng)，通常社會(huì)資本主體需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。社會(huì)資本主體為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。社會(huì)資本主體為設(shè)施工程進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施，待期限屆滿，社會(huì)資本主體將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。社會(huì)資本主體負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理以及擴(kuò)建/改建工程的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。社會(huì)資本主體在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營(yíng)，并將一直擁有并經(jīng)營(yíng)該設(shè)施。亞洲國(guó)家PPP應(yīng)用模式分布中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP不同模式的主要特征中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心亞行認(rèn)為，政府推動(dòng)PPP模式有三大主要?jiǎng)訖C(jī)1.吸引民間資本投資，以彌補(bǔ)財(cái)政資金之缺乏推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共效勞缺失或供給缺乏的根底設(shè)施等，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。此外，由于根底設(shè)施的運(yùn)營(yíng)經(jīng)常產(chǎn)生虧損，只能靠財(cái)政補(bǔ)貼，從而增加公共財(cái)政支出。由于政府財(cái)力有限，融資壓力巨大，成為調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與根底設(shè)施建設(shè)的主要原因。假設(shè)PPP設(shè)計(jì)合理，那么可調(diào)動(dòng)此前閑置且正在尋求投資時(shí)機(jī)的本地、地區(qū)或國(guó)際范圍內(nèi)的社會(huì)資本。社會(huì)資本參與PPP工程是為了利用其管理能力和經(jīng)驗(yàn)〔特別是運(yùn)作公用事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)〕獲利。參與PPP工程的社會(huì)資本通過提供效勞獲得政府補(bǔ)償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心政府推動(dòng)PPP模式有三大主要?jiǎng)訖C(jī)2.提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源政府部門由于缺少或沒有動(dòng)力來提高運(yùn)作公共工程的效率，使得根底設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率較低。在僵化的公共部門采用鼓勵(lì)措施提高效率非常困難。社會(huì)資本進(jìn)行投資或取得業(yè)務(wù)時(shí)機(jī)的目標(biāo)很明確，即實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，而利潤(rùn)主要通過提高投資和運(yùn)營(yíng)效率來獲得。如果PPP的設(shè)計(jì)允許運(yùn)營(yíng)商實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，那么根底設(shè)施效勞的效率很可能得以提高，從而使得社會(huì)資本在獲得回報(bào)的同時(shí)，通過合理收費(fèi)使得公共效勞供給在經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)。PPP允許政府將運(yùn)營(yíng)職能轉(zhuǎn)移給高效的社會(huì)資本，同時(shí)保存和完善監(jiān)管及監(jiān)督等核心職能，這種框架如果得到正確實(shí)施，可減少政府的現(xiàn)金支出，并能向消費(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的效勞。即使政府承擔(dān)局部投資或運(yùn)營(yíng)本錢，也能實(shí)現(xiàn)控制本錢支出、提升效勞質(zhì)量的目標(biāo)。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心政府推動(dòng)PPP模式有三大主要?jiǎng)訖C(jī)3.通過職能、鼓勵(lì)和責(zé)任的再分配推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革政府有時(shí)會(huì)將PPP當(dāng)作推動(dòng)改革的催化劑，通過實(shí)施PPP工程，要求重新審視和分配政策制定者、監(jiān)管者和效勞供給商的職能，發(fā)動(dòng)資本和提升效率，重新分配部門職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許私營(yíng)實(shí)體參與特定行業(yè)工程，這樣就會(huì)推動(dòng)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心16中國(guó)的引進(jìn)及推廣20世紀(jì)80年代以前，根底設(shè)施及公共事業(yè)投資一般有政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；廣東沙角Ｂ電廠是我國(guó)第一個(gè)成功興建、成功移交的ＢＯＴ工程。總投資40億港元，1985年7月1日電廠正式開工，兩臺(tái)機(jī)組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年８月１日正式移交。我國(guó)開展PPP已有30年歷史。從1996年開始，我國(guó)政府對(duì)公路、發(fā)電廠、自來水廠推動(dòng)采用BOT方式，并取得進(jìn)展；2024年建設(shè)部出臺(tái)?市政公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理方法?〔建設(shè)部2024年第126號(hào)令〕，明確鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。172024年7月國(guó)務(wù)院公布?關(guān)于投資體制改革的決定?，提出進(jìn)一步拓寬工程融資渠道，開展多種融資方式；放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的根底設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。2024年國(guó)務(wù)院?關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)開展的假設(shè)干意見?指出按照“公平準(zhǔn)入、公平待遇〞原那么，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁的行業(yè)和領(lǐng)域，加快壟斷行業(yè)改革，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)其中的自然壟斷業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進(jìn)入；對(duì)其他業(yè)務(wù)，非公有資本可以獨(dú)資、合資、合作、工程融資等方式進(jìn)入。中國(guó)的引進(jìn)及推廣?國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康開展的假設(shè)干意見?〔國(guó)發(fā)〔2024〕13號(hào)〕新36條，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入根底產(chǎn)業(yè)和根底設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。2024.9.21，?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見?〔國(guó)發(fā)〔2024〕43號(hào)〕?國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見?〔國(guó)發(fā)〔2024〕60號(hào)〕2024.9.23財(cái)政部?關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知?〔財(cái)金[2024]76號(hào)〕中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心中國(guó)的引進(jìn)及推廣中國(guó)的引進(jìn)及推廣2024.10.23?地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法?〔財(cái)預(yù)〔2024〕351號(hào)〕2024.11.30，財(cái)政部?關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范工程實(shí)施有關(guān)問題的通知?〔財(cái)金〔2024〕112號(hào)〕2024.11.29，財(cái)政部?關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南〔試行〕的通知?〔財(cái)金〔2024〕113號(hào)〕2024.12.2，?國(guó)家開展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見?〔發(fā)改投資[2024]2724號(hào)〕2024年12.30，?關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知?〔財(cái)金〔2024〕156號(hào)〕及PPP工程合同指南〔試行〕中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP為什么不能僅認(rèn)為是一種融資模式融資僅是PPP的目的之一，而不是全部。引入社會(huì)資本，除引入資金外，更重要地是引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)；融資更多地是考慮各自風(fēng)險(xiǎn)最小化。PPP那么要求使工程整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，通過合作降低各自風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮“1+1>2〞的機(jī)制效應(yīng)。融資僅考慮自身財(cái)務(wù)利益最大化，PPP那么追求在保障公共利益的前提下，使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。不允許過分追求各自利益，政府有對(duì)社會(huì)資本投資收益進(jìn)行管控的責(zé)任。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP模式的三大特征一、伙伴關(guān)系要求目標(biāo)一致，形成合力。在具體工程上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品和效勞。二、利益共享政府部門不是與社會(huì)資本分享利潤(rùn)。政府部門需要對(duì)社會(huì)資本可能獲得的高額利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)控。公益性工程不應(yīng)追求利潤(rùn)最大化。社會(huì)資本主體可以取得相對(duì)平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。三、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)政府部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本主體需要承擔(dān)大局部甚至全部管理職責(zé)。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心根底設(shè)施可銷售性評(píng)估框架世界銀行在1994年的世界開展報(bào)告中，對(duì)根底設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)分類，選取競(jìng)爭(zhēng)潛力、商品或效勞的特點(diǎn)，向用戶收取補(bǔ)償費(fèi)用的可能性、公共效勞的責(zé)任、環(huán)境外部性等五個(gè)方面評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)各類根底設(shè)施的可銷售性進(jìn)行評(píng)估。按1-3計(jì)分，分值越大越容易銷售。按照世界銀行的對(duì)根底設(shè)施可銷售性評(píng)價(jià)框架，采用PPP模式的可能性可以參照根底設(shè)施的可銷售性進(jìn)行判斷。可銷售性越強(qiáng)，社會(huì)資本進(jìn)入的可能性就越大。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心根底設(shè)施可銷售性評(píng)估表競(jìng)爭(zhēng)潛力商品或服務(wù)的特性向用戶收費(fèi)的可能性公共服務(wù)的責(zé)任環(huán)境外部性市場(chǎng)化指數(shù)電信地方性服務(wù)中私人產(chǎn)品高中低2.6長(zhǎng)途、增值服務(wù)高私人產(chǎn)品高很少低3.0電力和天然氣熱力發(fā)電高私人產(chǎn)品高很少高2.6電力輸送低俱樂部產(chǎn)品高很少低2.4電力配送中私人產(chǎn)品高很多低2.4天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸高私人產(chǎn)品高很少低3.0運(yùn)輸農(nóng)村道路低公共產(chǎn)品低很多高1.0鐵路貨運(yùn)和客運(yùn)高私人產(chǎn)品高中中2.6一級(jí)和二級(jí)公路中俱樂部產(chǎn)品中很少低2.4中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心根底設(shè)施可銷售性評(píng)估表中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心供水管道網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高很多高2.0非管道網(wǎng)絡(luò)高私人產(chǎn)品高中高2.4排污管道排污及處理低俱樂部產(chǎn)品中很少高1.8公寓污水處理中俱樂部產(chǎn)品高中高2.0現(xiàn)場(chǎng)處理高私人產(chǎn)品高中高2.4排水收集高私人產(chǎn)品中很少低2.8凈化處理中公共產(chǎn)品中很少高2.0灌溉一級(jí)與二級(jí)網(wǎng)絡(luò)低俱樂部產(chǎn)品低中高1.4三級(jí)網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高中中2.425PPP要根據(jù)具體的情況，考慮不同行業(yè)、地域、城市開展水平等選擇適合的模式。關(guān)于股權(quán)，即便是完全國(guó)有，也必須保障運(yùn)營(yíng)企業(yè)的自我開展能力，才能使公用事業(yè)可持續(xù)開展。因此，所有權(quán)性質(zhì)并不能完全決定公用事業(yè)的效勞質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，也并非完全國(guó)有才能保障公用事業(yè)的公益性。對(duì)于公用事業(yè)企業(yè)的上市要慎之又慎，因?yàn)槠髽I(yè)一旦上市就成為公眾公司，多元化股東的投資收益最大化與公用事業(yè)局部公益性的矛盾使得問題更加復(fù)雜。加強(qiáng)監(jiān)管26PPP成敗的關(guān)鍵在于，是否建立了與其相適應(yīng)的完善有效的監(jiān)管體系。要想實(shí)現(xiàn)獲得社會(huì)投資、提高效率并改善效勞的多重目標(biāo)，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)的行為使其符合公用事業(yè)的效勞宗旨。監(jiān)管體系包括價(jià)格、質(zhì)量與平安規(guī)制、對(duì)應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制以及發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用等。加強(qiáng)監(jiān)管二、PPP工程的實(shí)際操作中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程操作程序PPP工程的實(shí)施主要包括選擇合作工程、社會(huì)資本合作伙伴確定、組建工程公司、進(jìn)行融資、工程建設(shè)、運(yùn)行管理等過程。按照各類專項(xiàng)規(guī)劃的要求，認(rèn)真篩選適宜采用PPP模式的工程，要特別重視工程前期籌劃和論證；通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)〞的原那么，由政府與社會(huì)資本合作組建工程公司〔SPC〕，具體負(fù)責(zé)工程的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管養(yǎng)和效勞。政府與社會(huì)資本合作伙伴、工程公司通過工程合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確各方權(quán)、責(zé)、利，強(qiáng)化工程實(shí)施的全過程監(jiān)管。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程典型運(yùn)作流程中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心移交1.項(xiàng)目移交2.項(xiàng)目公司清算合同終結(jié)項(xiàng)目實(shí)施階段運(yùn)營(yíng)建設(shè)1.項(xiàng)目建設(shè)1.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)合同編制競(jìng)爭(zhēng)性程序項(xiàng)目招標(biāo)階段簽署合同1.技術(shù)、商務(wù)邊界條件；2.建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍；3.法律文件；4.招標(biāo)條件1.發(fā)布信息；2.制定標(biāo)準(zhǔn)；3.成立評(píng)標(biāo)小組；4.編寫評(píng)標(biāo)報(bào)告；5.與候選人澄清談判1.與中標(biāo)人草簽項(xiàng)目協(xié)議2.中標(biāo)人成立項(xiàng)目公司3.正式簽署項(xiàng)目協(xié)議項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段項(xiàng)目發(fā)起項(xiàng)目準(zhǔn)備1.成立領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室2.制定工作計(jì)劃3.開展項(xiàng)目調(diào)查1.聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)；2.項(xiàng)目協(xié)議；3.前期論證；4.前期溝通；5.商業(yè)原則；6.財(cái)務(wù)分析；7.確定投資人比選方式和原則；8.編制項(xiàng)目實(shí)施方案并報(bào)批做好工程前期籌劃和科學(xué)論證開展PPP工程的可行性論證是決定工程成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP工程要符合各類專項(xiàng)規(guī)劃要求，加強(qiáng)前期籌劃，可委托有一定業(yè)績(jī)和能力的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制PPP工程實(shí)施方案，內(nèi)容應(yīng)包括工程根本情況、規(guī)模與期限、建設(shè)內(nèi)容、效勞質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財(cái)務(wù)測(cè)算與風(fēng)險(xiǎn)分析、實(shí)施進(jìn)度方案、資金保障、政府配套措施等內(nèi)容。政府投資主管部門應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)效勞單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對(duì)工程實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保工程的可行性和可操作性，以及工程財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。實(shí)施方案須經(jīng)審批、核準(zhǔn)或備案后組織實(shí)施。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴政府主管部門應(yīng)及時(shí)將工程內(nèi)容，以及對(duì)社會(huì)資本合作伙伴的要求、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會(huì)公布，確保各類市場(chǎng)主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)按照招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法等法律法規(guī)規(guī)定的招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、效勞價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本合作伙伴。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心簽訂工程合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議政府方應(yīng)與中選合作伙伴簽署合同或協(xié)議。“通用合同指南〞十大必備模塊：〔1〕總那么；〔2〕合同主體；〔3〕合作關(guān)系；〔4〕工程前期工作；〔5〕收入和回報(bào)；〔6〕不可抗力和法律變更；〔7〕合同解除；〔8〕違約處理；〔9〕爭(zhēng)議解決；〔10〕其他約定各篇章的具體內(nèi)容及使用要求。“通用合同指南〞五大可選模塊：〔1〕投資方案及融資方案；〔2〕工程建設(shè)；〔3〕政府移交資產(chǎn)；〔4〕運(yùn)營(yíng)和效勞；〔5〕社會(huì)資本主體移交工程各篇章的具體內(nèi)容及選擇要求；中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心籌組工程公司中選社會(huì)資本合作伙伴，可依據(jù)合同要求，按現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)定籌組工程公司。工程公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等；工程公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營(yíng)期內(nèi)享有工程經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好；工程公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。工程形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后應(yīng)無償移交政府。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)PPP工程可以采用不同的模式，然而所有的PPP必須滿足一些重要特征：〔1〕合同必須界定各方的職能和責(zé)任；〔2〕政府部門與社會(huì)資本以合理的方式共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；〔3〕社會(huì)資本主體取得事先規(guī)定的業(yè)績(jī)后應(yīng)獲得相應(yīng)的投資回報(bào)。建立長(zhǎng)期的政府與社會(huì)資本合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營(yíng)者〞轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者〞、“合作者〞。發(fā)揮社會(huì)資本合作伙伴在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，“讓專業(yè)人做專業(yè)事〞。建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格以及以購(gòu)置效勞方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。既要保障公共利益，提高公共效勞質(zhì)量和效率，又要防止企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利〞。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與、老實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府對(duì)PPP工程運(yùn)作、公共效勞質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)，認(rèn)真把握和確定效勞價(jià)格和工程收益指標(biāo)，加強(qiáng)本錢監(jiān)審、考核評(píng)估、價(jià)風(fēng)格整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)。健全完善正常、標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制，禁止政府為工程擔(dān)保，防范工程風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和效勞的工程，應(yīng)按約堅(jiān)決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對(duì)防范企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理能力缺乏引發(fā)工程風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注意及時(shí)躲避。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)用PPP的具體方式1、采用合資合作和特許經(jīng)營(yíng)方式此類工程收費(fèi)或價(jià)格形成機(jī)制較為健全，可以通過“使用者付費(fèi)〞實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的工程。如城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃?xì)狻NG燃?xì)狻NG燃?xì)狻⒓託庹镜裙こ蹋鞘泄岬裙こ獭④壍澜煌ā⒏咚俟贰㈦姀S等。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心2、采用政府購(gòu)置效勞、特許經(jīng)營(yíng)組合方式此類工程雖然可以回收局部投資、保本或微利經(jīng)營(yíng)，但建設(shè)周期長(zhǎng)、投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)或者壟斷性等特點(diǎn)，單靠市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性，需要政府參與投資經(jīng)營(yíng)，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行，可實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)置效勞相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通〔城際交通〕、公共交通工程，涉水工程中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化工程，環(huán)衛(wèi)環(huán)保工程中的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾處理燃燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運(yùn)處一體化工程。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心應(yīng)用PPP的具體方式3、采用政府購(gòu)置效勞方式此類工程經(jīng)濟(jì)上的顯著特點(diǎn)是為社會(huì)提供的效勞，以非盈利為目的，使用功能不收取費(fèi)用或只收取少量費(fèi)用。這類工程采用PFI方式。如涉水工程中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理工程，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管養(yǎng)工程等。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心應(yīng)用PPP的具體方式PPP工程社會(huì)資本合作主體的準(zhǔn)入條件按照PPP工程一般都具有公益性，對(duì)社會(huì)資本合作伙伴必須提出嚴(yán)格的要求，需要標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置必要的準(zhǔn)入門檻，保障社會(huì)群眾和政府的權(quán)益。在設(shè)置具體PPP工程準(zhǔn)入條件時(shí)，應(yīng)遵循“公開、公平、公正〞的原那么，注意準(zhǔn)入條件設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)、合理和可操作性。主要包括：〔一〕信用與信譽(yù)良好。投資人要有良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力；重合同、守信用，具有社會(huì)責(zé)任感。〔二〕具有建設(shè)營(yíng)造、經(jīng)營(yíng)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)同類工程的業(yè)績(jī)、資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)資本合作伙伴或其聯(lián)合體要有良好的業(yè)績(jī)與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗(yàn)豐富。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程社會(huì)資本合作主體的準(zhǔn)入條件〔三〕資金充足，具有較強(qiáng)的財(cái)務(wù)與融資能力。社會(huì)資本合作伙伴要具備良好的財(cái)務(wù)實(shí)力與融資能力，具有良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類工程成功的盈利模式和競(jìng)爭(zhēng)模式。〔四〕專業(yè)知識(shí)與技術(shù)力量雄厚。社會(huì)資本合作伙伴要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財(cái)經(jīng)人才與管理人才團(tuán)隊(duì)。〔五〕設(shè)備配置等要素實(shí)力良好。社會(huì)資本合作伙伴要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成效勞所必須的其他重要要素資源。〔六〕質(zhì)量平安管理體系完善。近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)平安和質(zhì)量事故，社會(huì)資本合作伙伴主動(dòng)防范的意識(shí)強(qiáng)、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨(dú)立法人資格；能遵從合同合法合規(guī)運(yùn)營(yíng)。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容〔一〕工程前期準(zhǔn)備階段1、工程發(fā)起。工程發(fā)起階段的工作內(nèi)容主要包括啟動(dòng)準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建工程實(shí)施班子、制定整體工作方案、開展工程調(diào)研活動(dòng)等。PPP工程實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建PPP工程實(shí)施團(tuán)隊(duì)，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、國(guó)資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組；二是制定具體工作實(shí)施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施工作方案安排等；三要根據(jù)各類建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理根底設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域擬新建工程和存量工程，決定可以通過PPP模式運(yùn)作的具體工程清單，構(gòu)建PPP工程庫(kù)。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容2、工程準(zhǔn)備主要工作內(nèi)容是工程實(shí)施方案研究和編制：一是聘請(qǐng)參謀團(tuán)隊(duì)；二是研究工程合同；三是開展工程前期論證，確定工程范圍和實(shí)施內(nèi)容〔建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容、投資規(guī)模等〕；四是前期調(diào)研，確定工程實(shí)施模式，設(shè)計(jì)工程結(jié)構(gòu)，編制工程實(shí)施方案；五是設(shè)計(jì)工程主要商業(yè)原那么；六是財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型；七是確定社會(huì)資本合作伙伴的比選方式和原那么〔確定準(zhǔn)入條件、招標(biāo)方式、主要權(quán)利和義務(wù)等〕；八是組織相關(guān)單位研究論證方案；九是實(shí)施方案公示和報(bào)批。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容在工程準(zhǔn)備階段，需要考慮工程的融資方式和財(cái)政承受能力，并要評(píng)估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該工程是否適合采用PPP方式，擬定工程合作合同。聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)工程結(jié)構(gòu)，編制工程實(shí)施方案，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)工程主要商業(yè)原那么，進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型。組織專家對(duì)工程實(shí)施方案進(jìn)行論證，并履行工程報(bào)批手續(xù)。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容〔二〕工程招投標(biāo)階段。工程招投標(biāo)階段重要工作包括：合同編制、競(jìng)爭(zhēng)性程序、簽署合同。1、合同編制。細(xì)化研究合同文本：研究分析工程的技術(shù)、商務(wù)邊界條件〔如投資、運(yùn)營(yíng)本錢與收益測(cè)算，回購(gòu)價(jià)格、回購(gòu)期限與方式，回購(gòu)資金來源安排和支付方案〕；落實(shí)建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍〔建設(shè)期限、工程質(zhì)量和監(jiān)管措施〕；研究和編制工程合同等法律文件〔工程移交方式及程序、工程履約保障措施、工程風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施等〕；落實(shí)招標(biāo)條件。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容2、競(jìng)爭(zhēng)性程序。主要包括：發(fā)布工程信息；準(zhǔn)備投標(biāo)文件；制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)細(xì)那么和評(píng)標(biāo)程序；成立評(píng)標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評(píng)標(biāo)；編寫評(píng)標(biāo)報(bào)告，推薦候選人；與候選人澄清談判。3、簽署合同。先草簽工程合同，中標(biāo)人在約定時(shí)間內(nèi)辦理好工程公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及工程審批有關(guān)事宜，正式與工程公司簽約。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容〔三〕工程實(shí)施階段。主要工作包括：工程建設(shè)和工程運(yùn)營(yíng)。1、工程建設(shè)。首先，工程公司與各聯(lián)合單位簽訂正式合同，包括貸款合同、設(shè)計(jì)合同、建設(shè)合同、保險(xiǎn)合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，工程公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行工程建設(shè)實(shí)施。在實(shí)施過程中，政府及相關(guān)部門對(duì)工程實(shí)施的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時(shí)與工程公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗(yàn)收試運(yùn)營(yíng)合格以后，實(shí)施階段結(jié)束，工程進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。2、工程運(yùn)營(yíng)。政府與工程公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，約定特許經(jīng)營(yíng)期限。在工程運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，工程公司應(yīng)按照合同要求對(duì)工程設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。為確保工程的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)按照合同進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會(huì)公眾都擁有對(duì)工程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容〔四〕合同終結(jié)階段。轉(zhuǎn)移中止是工程運(yùn)作的最后階段，主要工作包括工程移交和工程公司解散。1、工程移交。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，工程公司要將工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)〔或所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)〕向政府移交。在移交時(shí)，政府應(yīng)注意工程是否處于良好運(yùn)營(yíng)和維護(hù)狀態(tài)，以便保證工程的繼續(xù)運(yùn)營(yíng)和效勞提供的質(zhì)量。2、工程公司清算。工程移交以后，工程公司的業(yè)務(wù)隨之中止。工程公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心三、