地方政府管理體制與機構改革

地方政府管理體制是國家行政管理體系的重要組成部分。地方政府機構改革能否順利完成，決定了國家行政體制和機構改革的最終成敗。作為經濟體制和政治體制改革結合部的行政體制改革,繼推行公務員制度和機構改革之后,近年來呈現出值得注意的新動向,即啟動以省級建制調整為核心的行政區劃改革,從行政架構上尋找改革的突破口。近年來,學術界圍繞省級行政區劃的改革方向和實現路徑進行了諸多探討,學術成果斐然,其中最具有現實意義和實際導向功能的莫過于“省管縣”體制改革?！笆」芸h”體制改革將從根本上改變我國省級以下行政區劃的權力結構模式和行政、財政基礎,并將深刻影響我國政府間縱向關系模式,可以被視為自20世紀80年代“市管縣”體制實施以來又一次對政府間關系所做出的根本性調整。2005年6月,溫家寶總理在農村稅費改革工作會議上指出:“具備條件的地方,可以推進‘省直管縣’試點”;我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中也明確提出要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。盡管目前對“省管縣”改革的嘗試大多集中在對財政關系和財政體制的變革上,但是通過自2002年以來浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據本省的具體情況將一部分歸屬于地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予經濟強縣,并在財政體制上實行“縣財省管”的試驗性探索,可以發現其效果是十分明顯的,縣域經濟得到了持續、穩定、快速、健康的發展。然而對于剛處于萌芽階段的“省管縣”改革而言,其未來真的可以成為我國行政區劃調整的標準模式嗎?它的前景究竟如何?其阻礙性因素和制度性瓶頸又在何處?只有全面結合相關制度發展的歷史脈絡,將“市管縣”體制與“省管縣”體制放在一條延續的時間鏈條上綜合考慮,并明確其歷史背景、優勢和缺陷,才能完整地評價“省管縣”改革在中國的適應性問題。一、“市政當局”制度的歷史地位(一)“市管縣”領導體制“市管縣”領導體制在中國的全面興起始于20世紀80年代初。1982年,為打破城鄉間壁壘,推動城鄉經濟協調發展,中共中央以51號文件發出了改革地區體制、試行“市管縣”體制的通知,年末首先在江蘇試點,次年開始在全國范圍內試行(1),隨后在全國范圍內開始了長達十余年的撤縣置市、市地合并浪潮。截止到1998年底,全國共有219個市領導1228個縣(包括縣級市、自治縣、旗等),平均每個市領導5.6個縣,“市管縣”成為我國地方行政體制中的普遍現象。(2)到2005年底,全國共有地級行政建制333個,其中地級市283個,占到近85%,管縣的地級市數量占全國總數的70%以上。(3)回顧“市管縣”領導體制的建立過程,可以將目前存在的“地級市”分為三種:一是地市合并型,即具有相當經濟實力的省轄地級市與地區行署合并,用市政府取代原來的行署。二是升級合并型,即將一般的縣級市升格為地級市。三是縣改市型,即將新設的縣改市升格為地級市。經過20多年的實踐探索,目前行政公署這一“虛”級別的行政層次基本上銷聲匿跡,地級市成為我國中央—省—市—縣—鄉五級行政體制的中間環節。需要注意的是,在我國市級行政建制所包含的類型極多,有省會城市、一般的省轄市、計劃單列市、經國務院批準的較大的市以及民族自治州等。直轄市屬于省級建制,但是北京、上海、天津、重慶等四大直轄市也設置了“市管縣”領導機制,其中如重慶不但依據現行體制轄區和縣,而且還轄2個地級市、1個地區和4個縣級市。(4)因此本文對“市管縣”模式所做的任何探討同樣適用于四大直轄市,只是它們對縣的管理模式如何變更卻不屬于“省管縣”改革所能涉及的范疇。(二)“二元”模式:“傳統+現代”應該客觀認識到,在20世紀80年代我國實行“市管縣”模式是具有相當歷史合理性和現實可行性的,是在改革開放之初傳統計劃經濟體制的堅冰逐漸消融以及城鄉二元分割局面開始被打破的社會條件下所能采取的唯一政策選擇。1.輻射作用下的非均衡增長實行“市管縣”,實質上就是以經濟比較發達的城市為核心,帶動周圍農村經濟的發展,逐步形成以大中城市為依托的城市經濟區。在傳統的城鄉二元體制下,中心城市與周邊農村在資源稟賦上幾乎沒有流動,城市宛如沙漠中的一片綠洲,處于被孤立和包圍的尷尬境地。而改革開放以來地區主導型經濟代替了過去由中央大包大攬的計劃經濟,中心城市對周圍地區的巨大優勢就使得就近拉近城鄉經濟實力差距成為了可能。但需要指出的是,城市輻射作用的產生需要經歷從非均衡到均衡的兩階段。一方面,市級政府具有很強的機會主義傾向,抽取縣域經濟資源,發展市區經濟是市級政府很自然的行為選擇取向,這就是我們平時經常聽到的“市卡縣”、“市刮縣”;另一方面,首先通過資源集聚發展市區經濟,然后利用輻射效應帶動周邊縣鄉經濟發展,這也是區域經濟非均衡增長的要義(5)。經過實踐發現,非均衡增長的確在相當范圍內實現了目標,許多城市借助資源集聚效應壯大了經濟規模,提高了經濟運行質量,對所轄縣鄉的經濟發展起到了很大的帶動作用,促使區域內城鄉經濟發展呈現出先擴大后收斂的局面。但是也有相當多的縣沒有獲得實際利益,長期受困于市級政府的“掠奪”和“盤剝”之中。2.矛盾發生表現表現矛盾自:原采動面積較多,矛盾突出。據很原有的傳統計劃經濟體制下形成的中央主導經濟逐漸讓步于地方主導經濟,各地方政府間圍繞經濟資源和生產要素而展開的競爭愈發激烈,矛盾呈現出高發態勢。由于我國在經濟體制轉軌的過程中沒有相應建立完善的政府間縱向關系協調機制,因此由市領導若干個縣的做法可以直接利用市作為上級政府所擁有的行政權威對本地區范圍內的縣域矛盾和城鄉矛盾進行裁斷和協調,及時將爭端控制在萌芽階段。市作為區域內國民經濟和社會發展的直接規劃者,有效地協調和監控了縣域經濟關系,抑制了基層政府之間無休止的紛爭和摩擦。3.掌握社會發展情況,掌握社會發展數據市作為省與縣之間的中間層次相對于省有一個明顯的優勢,即市更接近基層政治、經濟和社會生活的實際情況,更容易掌握和了解下級各種社會發展數據,并能及時地化解矛盾和沖突。市領導縣的做法極大減輕了省政府的行政負擔,節約了巨大的用于協調縣域關系的交易成本,降低了縣與省之間由于信息不對稱所導致的情報失真發生的機率。二、結果是否過于理想經過了20多年實踐的檢驗,“市管縣”體制內在的缺陷也逐漸顯現出來,有些結果是政策設計者預料之中的,而有些結果卻與其初衷完全違背。鑒于“市管縣”體制所處的客觀歷史環境和政治、經濟、文化等社會要素已經發生了根本性的轉變,因此對“市管縣”體制進行變更和調整也就顯得勢在必行了。(一)政府基層社會政策優勢弱化當年設置“市管縣”體制的一個初衷是為了充分利用中心城市在財政收入上的優勢,對經濟落后、財政困難的縣域實行以財政借款、撥款等為手段的救助。這種大馬拉小車的思路無疑是具有理論意義和可行性的,但是從實際效果來看卻事與愿違。首先,并不是所有管縣的市的經濟都得到了快速發展,某些城市受制于自身基礎設施、經濟實力、地理位置、能源資源條件等諸多限制,時至今日仍然沒有縮小與其它大城市的橫向實力差距,甚至還有擴大的趨勢。其次,市政府作為一級行政主體,其首要利益還是城市自身的發展,其政績著眼點在于城市而非鄰縣?；诋斀癯鞘薪ㄔO的高投入、大成本的現實,城市自身財政尚且難以完全應付,更何況支援縣級財政。即使市級財政有一定余量,由于相關領導的個人政績與縣級發展無任何關系,因此也難以心甘情愿地抽出財政資源以支持縣級政府。同時,恰恰相反的是市級政府利用自身在行政權威上的優勢頻繁地擠占縣級財政的資源,尤其在1994年分稅制改革實施之后,財權上移事權下移。市級財政將自身能夠掌握住的稅收額度大且收入穩定的稅種全部囊括到口袋之中,同時將大量的涉及社會公益性的服務項目和開支內容下放到縣級財政的事權范圍以內。這種現象極大加劇了縣級財政長達十余年巨額虧空的事實,而且時至今日這個巨大的裂縫絲毫沒有縮小的跡象,反而愈演愈烈。更有甚者,有的地方為了將地級市的中心城區做大,截留了省里本來分給縣里的資源,甚至想方設法從縣里提取資源,利用行政手段,在項目審批、招商引資等方面,人為地把資源調入市區。(1)國務院發展研究中心在2003年對湖北襄陽縣所做的調查顯示,1997-2000年間,全縣非澇即旱,農業災害嚴重;但縣財政用于支援農業生產的支出,除每年近20%的上級撥款外,剩余的80%是虛數,缺口達4310萬元,相當于實際支出的4.3倍。據湖北省發改委介紹,湖北省60-70個縣市,普遍財政都比較弱,當地財政都是吃飯財政,很多都是負債的。(2)(二)“市管縣”的主觀隨意性中華人民共和國《憲法》規定我國實行省、縣、鄉三級地方行政區劃體系,這是國家根本大法對我國地方政府所設層級的具體規定,它清晰地表明我國實行省—縣—鄉的三級地方行政權力模式。然而目前我國實際上形成了中央—省—市—縣—鄉的五級行政架構模式,對于市這一級行政組織的法律地位一直沒有做出明確的說明,因為沒有法律規定,因此對于“市管縣”的具體操作方式也就有了極大的主觀隨意性。各個地區在實踐過程中對于市如何管縣、該管什么,不該管什么也存在很大差別,有些市幾乎把縣變成了自身的派出單位,控制得十分嚴密;有些市把縣當成了農產品供應基地和城市副食品原料供應地,只抓農業不抓工業;有些市把縣變成了城區擴大的土地來源和垃圾填埋場;有些市對下屬縣放手不管,完全不涉足縣級事務。事實上法律規定的缺位,導致了對地級市進行定位的困難,省級政府基本以宏觀管理為主,多制定政策;縣級政府以微觀管理為主,多執行政策。市級政府處于決策層與執行層之間,毫無疑問應該發揮管理層的作用。但是縱觀中國歷史,自古皇權不下縣,縣級政府歷來就享有高度自治權和自主權,在農村形成了一個由縣官的各種代理人、地方鄉紳和各種社會組織構成的鄉村治理的圖景。(3)因此市對縣的管理有無必要、有無可能本身就值得商榷,加之種種限制因素,目前市對縣的管理主要停留在指導多、建議多而實際支持少的狀態。(三)增加了市管縣的機構編制世界各國的政府管理經驗顯示:政府層次增加一級,納稅人的負擔就多一分,政務信息的上傳下達就多了一道門檻,政策的貫徹執行就多一道藩籬。因此,扁平化——通過擴大政府管理幅度進而減少政府縱向層次的手段以達成對社會的管理,是未來政府行政組織的發展趨勢。我國在計劃經濟體制下形成了政治體制和行政體制縱向層次上的“職責同構”,依照上下對正、左右標齊的基本思路,每當上級機關的機構設置發生了任何變化,下級行政機關會立即做出反應,也按照上級機關調整的路徑對自身組織模式進行變更。增加了市一級政府組織,就意味著要按照標準的“四大班子”模式配備崗位、人員和編制,并制訂龐大的行政預算。在“市管縣”體制確立以前,在省、縣間的派出機構,先稱專署,后稱地區,其職能是先虛后實,后期已成為名虛實實的省、縣行政間的中間管理層次,但是其組織編制卻遠不及今天的市,在地區一級是不設人民代表大會的。(1)因此,在20世紀80年代以后,我國國家行政機關之所以發生了規?？涨暗臋C構膨脹,與“市管縣”體制密切相關。增加行政層級會導致政務信息傳遞過程的距離和時間都變長,進而信息在上傳下達的過程中發生扭曲并造成失真的幾率也成倍增長。在“市管縣”體制下,市政府憑借行政權威對上級有關縣的精神做出有利于自身的解釋并以此來制定城鄉發展規劃,從政策源頭上剝奪了縣獲得平等發展的機會。同時對于與縣有關的信息的上報也存在過濾和篩選,將一些反映實質問題的話語隱去也是慣常的做法。凡此種種,在市一級上所發生的信息傳遞問題是值得深思的。(四)市管縣的城鄉治理考察當代資本主義國家實現農村社區城市化的過程,幾乎沒有一個國家是通過“市管縣”即市縣合治來實現的。許多國家城鄉治理的成功經驗表明,由城鄉合治走向城鄉分治,是世界行政史揭示的一個客觀規律。(2)“市管縣”體制與當今全球通行的鄉村治理模式背道而馳,難以獲得好的預期效果是在所難免的。三、“市政當局”制度的轉變方向—“市管縣”體制的變更方向——“省管縣”體制的理論和實踐基礎(一)管理層次與管理幅度相統一按照管理學的基本理論,在管理規模既定的情況下,一般各國政府對地方的管理都會采用在管理幅度和管理層次之間進行動態平衡。換言之,增加管理層次就意味著縮小管理幅度;擴大管理幅度就意味著減少管理層次。任何組織形態為了求得管理效率的優化和資源的合理利用,必須在管理層次的選擇上慎之又慎,只有將縱向層次保持在科學、合理的范圍之內才能避免組織內部工作的混亂。同時管理幅度的把握也是至關重要的,尤其對于政府部門和政府工作人員而言,因為“注意力跨度——能同時給予注意的事項的數目是有限的”(3)。進入21世紀以后,隨著遠程數據傳遞處理技術、衛星通訊和導航技術、先進辦公自動化設備和管理信息系統以及全球電子政府的快速興起,政府正從傳統的“公文政府”、“紙張政府”向著“網絡政府”轉變。政府在同等時間內所處理的信息量相對以往有了呈幾何數的增長,一級政府目前應對的直接管理對象不斷呈上升態勢,這也為縮小管理層次提供了契機。例如,英國在1974年和1986年地方政府機構改革中,廢除了“被證明是造成浪費的一級多余組織”。六個大城市郡議會和大倫敦郡議會被廢除后,它們的大部分職責交給其原先隸屬的下一層政府。(4)(二)行政機構設置比較縱觀中國歷史,我國只是在很短的時期內建立過多級行政層次,在更加廣大的歷史空間內我國政府的行政層級一直保持在三層上下。據統計,從秦至民國末2100多年,我國地方政權有290年為兩級制,占13.6%;有610年為虛三級制,占28.7%;有600年為三級制,占28.2%;有276年為三、四級并存制,占13%;有350年為多級制,占16.5%。(5)中國古代從中央到基層的政務信息傳遞遠遠比今天的速度慢,效率低,設置較少層次的地方建制一方面就是為了拉近中央同基層和社會之間的直接聯系,防止因信息不對稱而帶來行政成本的上升以及尋租、腐敗等行為的產生。同時也是方便國家政治統治的需要,避免下級政府敢于對中央政府提出政治挑戰,維護封建國家的統一和王朝統治。放眼全世界,中國的五級行政體制也是獨一無二的。美國長期以來保持聯邦——州——地方的三級政府框架,并以此配備國家三級財政體制且相互獨立;法國自20世紀80年代實行地方行政區劃改革以來,采取了從中央——大區——省——市鎮的四級政府模式,這四級政府已經是發達資本主義國家中縱向層次最多的了;而德國政府結構自上而下劃分成聯邦、州和地方三級政府,根據德國《基本法》的規定,實行三級獨立財政體制,即聯邦政府、州政府和地方政府均在財政管理上擁有獨立權力,互不依賴。(1)(三)增加機構設置,擴大社會管理層次在傳統計劃經濟體制下形成了政企不分、政社不分的社會構成模式,政府自身承擔的職能無所不有,無所不包,許多社會單位及工廠成為了政府履行其政府職能的“腿”。政府管社會的方方面面,其職能空前龐雜。正是由于政府管理幅度居高不下,政府疲于奔命但結果還是捉襟見肘。因此增加管理層次,設立更加龐大而嚴密的機構框架成為了最佳選擇。時至今日,我國社會主義市場經濟體系已初步建立,涉及全國的現代企業制度和社會保障體系逐步建立,傳統的由政府大包大攬來進行社會管理的模式也發生了根本轉折。社會從政府的“懷抱”中日益脫離,與市場體系交相輝映,共同實現自我完善和自我更新。政府也將大批管不好、管不了也不該管的事項交給了相關社會組織、企事業單位,其職能發生了重大變化。以經濟調控為例,大量的經濟職能,如制訂指導性中長期計劃、財政政策、金融政策、產業政策、收入政策等,均由中央政府及其授權職能部門行使,省政府已無權、無力行使這些權力。(2)政府管理幅度的縮小和社會自治程度的提高預示著對政府已有層級進行變遷以適應市場機制進一步發育完善和社會組織成長的時機業已成熟。(四)浙江經濟合作的財政與財政體制的關系“省管縣”體制在我國歷史上早有先例,秦朝實行郡縣制,全國分為36個郡,每個郡下設若干個縣,直接由皇帝派駐的郡長官負責管理。應該看到,秦帝國實行的郡縣制為其最大限度調動全國的人力、物力、財力從事北修長城外擊匈奴,南征百越開鑿靈渠的萬世功業立下了汗馬功勞。同樣,今日的中國也不乏“省管縣”的成功表率。浙江是我國較早推行省管縣改革的地方,它分別在1992年、1997年、2002年、2006年四次對經濟強縣進行擴權,使之擁有更大的財政、經濟管理和社會事務管理自主權,通過改革,浙江進一步優化了發展環境,形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣(市),促進了城鄉經濟和區域經濟協調發展。浙江作為我國陸域面積偏小的省份之一,多年來占據著全國“百強縣”近1/3的席位,創造了農民人均純收入連續21年排各省區榜首的記錄(3),都“與省管縣財政體制有著密不可分的關系,這甚至被一些研究者稱為浙江的‘秘密武器’”(4)。鑒于浙江實行“省管縣”體制所取得的巨大成效和榜樣效應,從2003年到2005年,山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份,紛紛出臺了以浙江經驗為主要框架、加快發展縣域經濟的政府文件,一些地方還迫不及待地提出了搶抓“擴權強縣”機遇的口號。四、如何解決好新生制度的與現實需要的匹配問題“省管縣”體制建設是對我國傳統地方政府管理體制的重大制度創新,盡管諾思和托馬斯認為制度創新是現代經濟增長的根本原因(5),但是在制度交替的時空內必然產生大量可以預測和難以預測的問題,這些問題能否得到順利解決將決定新生制度的可接受性和環境適應性。(一)積極應對省級行政區改革“省管縣”體制一旦實施首先暴露出來的問題就是省能不能完全管得過來?，F代管理學認為:一級組織結構下大概以50個左右的子單位為其極限,即使在信息溝通渠道多元化和信息處理手段極大豐富的21世紀,也難以應付更多的下級子單位。我國現有32個省級行政區(不包括香港、澳門和臺灣),最多的如四川省下轄181個縣,河北省下轄172個縣,河南省下轄159個縣,平均每個省級行政單位下轄89個縣。過于寬泛的管理幅度是對“省管縣”體制的最大威脅,如果省級行政區管不好又不得不管,造成顧此失彼、捉襟見肘的局面,很容易導致改革夭折。解決的思路首先是變革現有省級行政區劃圖。我國著名的政區地理學家劉君德先生曾經指出:“行政區劃對經濟發展的影響主要是通過行政建制的撤設、行政區的規模等級、行政范圍的合理性及行政中心的設置等方面進行的。根據經濟社會發展的需要,合理增設行政區對區域經濟發展會起到明顯的推動作用。(1)”早在1972年,尼克松總統曾建議我國政府劃小一級行政區域規模,把現有的30個省市自治區擴展為50個左右。(2)至1988年民政部在北京召開首次行政區劃研討會時,大多數與會代表對行政區劃改革總目標的共識是減少行政管理層次,以三級為宜;要減少行政管理層次,必須縮小省、區范圍。(3)近年來全社會再次興起了關于50個省區劃改革的討論,不少專家學者認為目前我國實行分省制的時機已經成熟,應挑選相關省做試點并積累經驗,尋機推向全國。分省的構想打破了傳統的在管理層次與管理幅度二者之間進行微調的思路,轉而對具體某一層次的行政機構的數量進行增加以達成減少管理幅度的目標。同時西方國家在地方政府建構中通常采用“多——少”模式,即高級地方政府數量往往較多,例如美國設50個州、1個特區,法國設96個省(不包括11個海外省及領地),日本有47個一級行政區(1都,1道,2府