新時代國家應急管理體制的創新發展（上）王宏偉中國人民大學公共管理學院教授1相關知識新時代國家應急管理體制的創新發展（上）王宏偉中國人民大學一、我國應急管理發展歷程回顧目錄二、綜合性應急管理為何停滯三、組建應急管理部的“9+4”模式四、應急管理部的挑戰五、應急管理部的風險2相關知識一、我國應急管理發展歷程回顧目錄二、綜合性應急管理為何停一、我國應急管理發展歷程回顧3相關知識一、我國應急管理發展歷程回顧3相關知識（一）單災種應對適應時期1949年—1978年單災種應對時期國家成立了防汛抗旱指揮部1950年面對的風險較為簡單且確定4相關知識（一）單災種應對適應時期1949年—1978年單災種應對時期（二）單災種應對不適應時期1978年—2003年單災種應對不適應時期國家成立多個高層次的議事協調機構1989年成立中國國際減災委員會（現國家減災委員會）2000年成立國務院抗震救災指揮部2003年成立國務院安全生產委員會5相關知識（二）單災種應對不適應時期1978年—2003年單災種應對不20世紀80年代，中國開始出現應急管理的概念。1979年，美國三里島核電站核泄漏事故；1986年，前蘇聯切爾諾貝利核電站泄漏事故。6相關知識20世紀80年代，中國開始出現應急管理的概念。1979年，美國際原子能機構要求各個有核國家加強核安全的監管工作。我國成立了應急管理辦公室，主要負責核應急工作。由于冷戰尚未結束，核應急涉及國家安全，故部門處于一種高度保密的狀態。7相關知識國際原子能機構要求各個有核國家加強核安全的監管工作。我國成立（三）綜合性應急管理發展時期2003年，中國發生嚴重的非典疫情。2001年美國發生“9·11事件”。人類進入21世紀后所面對的各種安全問題、風險和挑戰具有高度的復雜性和不確定性。8相關知識（三）綜合性應急管理發展時期2003年，中國發生嚴重的非典疫1949年到1978年單災種應對能有效地適應各種風險和挑戰。21世紀之后風險和挑戰發生本質的改變，具有高度復雜性和不確定性。1978年到2003年通過高層次議事協調機構來應對日趨復雜的風險和不確定性。國家成立森林防火指揮部。2006年9相關知識1949年到1978年單災種應對能有效地適應各種風險和挑戰。政府的辦公廳或辦公室，成立了內設機構——應急管理辦公室。國務院成立了國務院應急管理辦公室。省級人民政府、地級市人民政府、縣級市人民政府的辦公室成立應急辦。10相關知識政府的辦公廳或辦公室，成立了內設機構——應急管理辦公室。國務C信息匯總B綜合協調A應急值守應急辦的主要作用應急辦成立推力：2003年的非典拉力：2008年召開奧運會最關鍵11相關知識C信息B綜合A應急應急辦的主要作用應急辦成立推力：2003年應急管理：“一案三制”A突發事件應急預案B突發事件應急體制C突發事件應急機制D突發事件應急法制12相關知識應急管理：“一案三制”A突發事件應急預案B突發事件應急體制C（四）綜合性應急管理停滯時期2008年到2018年綜合性應急管理停滯時期我國面對常規突發事件時，應急體制、應急體系的運轉能力非常強。但是遭遇非常規突發事件時，看起來牢不可破、堅不可摧的應急管理體制、體系，又漏洞百出、捉襟見肘。13相關知識（四）綜合性應急管理停滯時期2008年到2018年綜合性應急（五）應急管理走進新時代2018年要組建應急管理部應急管理走進新時代A農業社會B工業社會C信息社會后工業社會人類發展歷史的三種社會形態14相關知識（五）應急管理走進新時代2018年要組建應急管理部應急管理走社會形態農業社會信息社會工業社會時期風險簡單而確定高度復雜、高度不確定低度復雜、低度不確定改革開放前21世紀后改革開放后15相關知識社會形態農業社會信息社會工業社會時期風險簡單而確定高度復雜、21世紀之后，面對的危機多為系統性危機。不再是一種線性演進的過程，而具有很強的復雜性、復合性、耦合性，甚至是高度的疊加性，且不可預測、不可預盼、不可預知。16相關知識21世紀之后，面對的危機多為系統性危機。不再是一種線性演進的二、綜合性應急管理為何停滯17相關知識二、綜合性應急管理為何停滯17相關知識（一）綜合性應急管理停滯的原因1、應急預案以“一案三制”為核心構建的綜合性應急管理體制，基本上是以工業社會的低度復雜性、低度不確定性風險為假設背景的。它瞄準和鎖定的并不是后工業社會中具有高度復雜性、高度不確定性的風險。18相關知識（一）綜合性應急管理停滯的原因1、應急預案以“一案三制”為核2012年北京發生了“7·21”暴雨體現人類進入21世紀，即后工業社會之后，所面對的具有高度復雜性、高度不確定性的風險。應急預案做得不詳細、不系統、不扎實、不細致？應急體系應對高度復雜、高度不確定性風險時，缺少靈活性、適應性和響應性？19相關知識2012年北京發生了“7·21”暴雨體現人類進入21世紀，即2、體制方面體制指應急管理的組織方式。機制指應急管理中，所采取的一些具體的方法。更高層面20相關知識2、體制方面體制指應急管理的組織方式。機制指應急管理中，所采體制決定機制。體制有剛性，機制有柔性。機制一定要在體制的框架下，才能發揮作用。體制為機制創新預留的空間總是有限的。21相關知識體制決定機制。體制有剛性，機制有柔性。機制一定要在體制的框架應急辦的三個職能中，應急值守和信息匯總是從屬性職能，它從屬于綜合協調。為什么說綜合協調是最為關鍵的呢？現在面對的風險，具有很強的聯動性和耦合性。案例：山東新汶煤礦22相關知識應急辦的三個職能中，應急值守和信息匯總是從屬性職能，它從屬于三種設想把應急辦設在黨委A把應急辦設在公安局B把應急辦設在政府的辦公廳或辦公室C23相關知識三種設想把應急辦設在黨委A把應急辦設在公安局B把應急辦設在政應急辦作為政府的辦公廳或辦公室的內設機構，相對于它要協調的部門，職級過低。國務院應急辦衛生部鐵道部國家發改委24相關知識應急辦作為政府的辦公廳或辦公室的內設機構，相對于它要協調的部2008年年初，發生南方雪災后，國務院在煤電油運和搶險抗災應急指揮中心設立相關指揮部。應急管理的體制不順，給機制的創新也帶來了巨大的阻礙。25相關知識2008年年初，發生南方雪災后，國務院在煤電油運和搶險抗災應3、法制方面2007年我國頒布《中華人民共和國突發事件應對法》。中國應急管理的體制建設已經進入了瓶頸期。《中華人民共和國突發事件應對法》是應對突發事件的母法或根本大法。26相關知識3、法制方面2007年我國頒布《中華人民共和國突發事件應對法黨的十八大之后，中國的安全體制也發生了很大的變化。中央層面成立了中央國家安全委員會。中國應對巨災的模式也在悄然地發生變化。云南的魯甸地震雅安的蘆山地震27相關知識云南的魯甸地震雅安的蘆山地震27相關知識黨的十八大之后，中國巨災應對模式發生了怎樣的變化？巨災應對模式變成以地方應對為主，中央提供支持。28相關知識黨的十八大之后，中國巨災應對模式發生了怎樣的變化？巨災應對模（二）我國應急管理體制存在的問題01常規突發事件及非常規突發事件應對能力不對稱應對常規突發事件的能力越來越強；應對非常規突發事件的能力依舊薄弱，甚至出現了極強和極弱的高度不對稱。29相關知識（二）我國應急管理體制存在的問題01常規突發事件及非常規突發02當前應急制度設計不適應突發事件的跨界性當前我國應急制度設計以行政區域為基礎、以致災因子為導向，強調分類管理、分級負責。現實中，復雜性巨災會突破既有的分級、分類的制度設計。30相關知識02當前應急制度設計不適應突發事件的跨界性當前我國應急制度設03當前應急制度設計與突發事件的蝴蝶效應存在邏輯沖突在后工業社會，突發事件越來越具有蝴蝶效應。31相關知識03當前應急制度設計與突發事件的蝴蝶效應存在邏輯沖突在后工業04常規突發事件處理方式無法用于非常規突發事件常規突發事件由于常規突發事件是周期性發生且有規律可循的，相關部門可以按照其既有的職責設定來調動本土化的資源進行應對，且某個專業部門的職責設定契合程度比較高。32相關知識04常規突發事件處理方式無法用于非常規突發事件常規突發事件由非常規突發事件非常規突發事件使得既有的職責、職能設定被完全打亂，危機現場的情境是高度動蕩和復雜的。在這種情況下，只能領導靠前指揮。33相關知識非常規突發事件非常規突發事件使得既有的職責、職能設定被完全打05應急辦或成“僵尸部門”應急管理的首要職責：防范化解重大安全風險。應急管理的主要任務：高效應對非常規突發事件。34相關知識05應急辦或成“僵尸部門”應急管理的首要職責：防范化解重大安三、組建應急管理部的“9+4”模式35相關知識三、組建應急管理部的“9+4”模式35相關知識（一）“9+4”模式1國家安全生產監督管理局的安全生產職能2農業部的草原火災防范職能3國家林業局的森林火災防范職能4公安部的消防職能5水利部的防汛抗旱職能九個部門國務院機構改革前部門職責36相關知識（一）“9+4”模式1國家安全生產監督管理局的安全生產職能26國土資源部的地質災害防范職能7國家地震局8國務院應急管理辦公室9民政部自然災害救助職能37相關知識6國土資源部的地質災害防范職能7國家地震局8國務院應急管理辦01國家防汛抗旱總指揮部02國務院抗震救災指揮部03國家減災委員會04國家森林防火指揮部國家森林草原防滅火指揮部高層次議事協調機構國務院機構改革前協調機構38相關知識01國家防汛抗旱總指揮部02國務院抗震救災指揮部03國家減災大部制改革