第二章行政主體與行政職能本章講授要點：政府的內涵、本質和特點；行政權力的內涵、特點以及和其他國家權力的區別；政府職能的含義、地位、分類、內容以及如何轉變我國政府行政職能。

關鍵詞：

行政權力行政職能第一節行政主體：政府一、政府的基本內涵（一）政府的一般內涵廣義說的政府（government），泛指一切國家政權機關，如立法機關、司法機關、行政機關以及一切公共機關。狹義說的政府（administration）,專指一個國家的中央和地方的行政機關。（二）我國政府的內涵（一）政府的本質

國家、政府的本質是階級性與公共性的有機統一，是經濟上占統治地位的階級進行階級統治和社會公共管理的工具。二、政府的本質和特點（二）政府的基本特點1、主權性和獨立性2、強制性和約束性3、執行性和實踐性4、綜合性和動態性三、政府的基本結構（一）政府的一般結構

1、首腦機構

2、職能機構

3、辦公機構

4、直屬機構

5、派出機構內閣制（1）一個政黨或政黨聯盟的領袖，單獨或聯合組閣。（2）內閣總理或首相是國家實際權力的中心。（3）內閣代表國家元首行使行政全權。（4）內閣是整個國家行政機關的樞紐和決策中心。總統制（1）總統既是國家元首，又是政府首腦。（2）總統是國家實際權力的中心，行政權完全屬于總統。（3）由總統組織和領導內閣。委員會制（1）國家最高行政權力由聯邦委員會集體執掌。（2）聯邦委員會是聯邦議會的執行機關。（3）聯邦委員會的出任由政黨推薦。國務院制（1）國務院由全國人民代表大會組織產生，是我國最高權力機關的執行機關。（2）國務院組成人員主要包括總理、副總理若干人、國務委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長等。（3）實行總理負責制。全國行政層級的劃分中央政府（國務院）省、自治區、直轄市政府省轄市政府（市設區政府）地區行署（省的派出機構）縣、自治縣、縣級市政府鄉（鎮）政府（二）我國政府的結構中央人民政府—國務院直轄市人民政府省人民政府自治區人民政府特別行政區政府地級市人民政府自治人民區政府地區行政公署市轄區人民政府縣級市人民政府縣人民政府自治縣人民政府我國地方政府的層級系統圖街道辦事處區公所鎮人民政府鄉人民政府民族鄉人民政府居民委員會村民委員會國務院國務院組成部委

國務院直屬機構國務院辦事機構國務院直屬事業單位國務院部委管理的國家局

國務院議事協調機構和臨時機構設置

國務院機構設置第二節政府行政的權力基礎一、行政權力的基本內涵（一）什么是權力一種控制和影響他人的能力權力是一種意志的強力，是以服從為前提的權力是一種社會關系，總是發生在人與人的關系之中權力是一種社會職位的標志權力的實質是一種價值控制和資源控制（二）什么是行政權力行政權力

是以行政機構為主體，以執行國家意志為目的，以強制性政令為手段，對全社會進行管理的公共權力。1、行政權力的主體是國家行政機構2、行政權力的職能是執行國家意志3、行政權力的作用方式是強制性地推行命令4、行政權力的客體是全社會二、行政權力的特征（一）行政權力的內在特征

1、行政權力的階級性

2、行政權力的社會性

3、行政權力的滲透性

4、行政權力的有限性（二）行政權力的外在特征1、行政權力運行的方向與軌道2、行政權力運行的層次3、行政權力運行的時效4、行政權力運行的統一5、行政權力運行中的權力膨脹三、行政權力的基礎

行政權力之所以受到服從，乃是因為行政權力背后的力量。行政權力背后的這種力量構成了行政權力的基礎。行政權力的基礎指行政權力受到服從的正當性或合理性因素。韋伯提出了行政權力的三種不同基礎

1、傳統型權力——由傳統慣例或世襲得來

2、超凡型權力——源于別人的崇拜與追隨

3、法理型權力——經由法律規定獲得。

馬克斯·韋伯（1864－1920）生于德國一富有家庭。1889年獲柏林大學法學博士。作過見習律師，在海德堡大學和慕尼黑大學任過教。1895年患精神疾病。1919年曾參與魏瑪憲法制定工作。1920年6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。馬克斯·韋伯的《論官僚制度》一文，成為現代科層制組織理論的奠基之作。傳統型權力這種權力由傳統慣例或世襲得來。主要來自對古老規則的宣稱和信仰。如“世襲制”。其特點是：1）統治者與服從者之間一般存在某種自然的親緣關系，統治者之所以能夠獲得支配性的行政權力，通常是因為其具有某種特定的身份；2）這種統治方式與自然經濟有著密切的聯系；3）這種統治方式多少帶有一些宗教特性，有一套借以使傳統不可懷疑、不可動搖的崇拜儀式體系。與傳統型的正當統治所對應的是家長式的統治方式朝鮮政權三代世襲作為社會主義國家的朝鮮，卻仍然實行政權世襲制度，朝鮮政權三代世襲為近代罕見金正恩為金正日接班人。1983年出生，2011年在9月28日當選為朝鮮勞動黨中央軍事委員會副委員長的金正恩。12月24日成為朝鮮革命武力的最高領導者金正日是金日成長子，1994年7月金日成逝世后超凡型權力這種權力源于別人的崇拜與追隨，主要由領袖人物不斷通過創造奇跡和英雄之舉來贏得追隨者對于他的信仰。如“君權神授”。其特征是：1）這種統治反對任何個人或階層取得經濟上的優勢，因為這樣會導致以經濟地位來取代超凡魅力的后果。所以，超凡型統治所允許的經濟組織形態必定是以平均主義為特點的。2）由于超凡型統治的基礎是“獨一無二的、短暫易逝的天賦”，這必然導致它的內在不穩定性。與超凡型權力相對應的通常是領袖集權式統治方式法理型權力這種權力是一套得到法律授權的行政人員所發布的命令。其根本特征在于它提供了一種理性的公正。這種統治方式不依賴于與個人有關的身份，是一種“非人格化”的統治。有了適合于行政組織體系的權力基礎，韋伯勾畫出了理想的官僚組織模式。與法理型正當統治所對應的通常是民主型的統治方式。三、行政權力與其他國家權力的區別（一）行政權力與立法權力

1、權力的功能不同

2、權力的作用范圍不同（二）行政權力與司法權力

1、權力發生作用的性質不同

2、權力發生作用的方向不同第三節行政職能概述案例:城市狗患引起政府和社會各界關注以來，居民養狗不再像以往那樣隨便了，一些城市流浪狗因此明顯增多，成為擺在管理部門面前的一道新課題。有群眾提出：“為何五個大蓋帽管不好一只狗？”這樣的詰問不無道理。一只狗到底誰在管？“狗要領身份，城管在管；溜狗違法了，執法部門管；狗出生了，農業畜牧部門管；狗生病了，衛生部門管；狗嚴重傷人了，公安部門也可以管；狗被交易了，得工商部門管……這么多部門都要管這條狗，結果可能就是相互扯皮，誰也不管。”一、行政職能的含義

行政職能是行政機關在管理活動中的基本職責和功能作用，它反映政府活動的范圍、內容、過程和方式。也即是政府“管什么”、“怎么管”、“發揮什么作用”的問題。從靜態看，行政職能反映政府活動的范圍和性質在動態上，政府職能反映政府活動的過程、作用方式和方向

行政職能體系從屬性出發從范圍出發統治職能管理職能服務職能靜態結構體系政治職能經濟職能文化職能社會職能動態結構體系計劃組織控制行政職能體系二、行政職能的特點

多樣性行政管理范圍涉及國家和社會生活的各個方面，所以職能多種多樣。行政案例一嬰兒出生后不久，父母要到戶政事務所辦理戶口登記，心疼子女健康，到衛生所打各種疫苗預防針,并登記預防接種記錄。滿六歲，接教育機關通知開始受義務教育，以至完成大學以上教育。“男大當婚、女大當嫁”，買賣新居要至當地政事務所完成產權全記，每年春天要向稅捐機關中報綜合所得稅，自然老死，還得到戶政事務所注銷戶口。執行性

行政機關是國家權力機關的執行機關。我國必須執行人民代表大會的決定和決議。動態性行政職能是隨國家社會生活和行政環境的變化而變化案例:

中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議（2008年2月25日至27日在北京舉行）研究了深化行政管理體制改革問題，會后發布了《關于深化行政管理體制改革的意見》三、加快政府職能轉變

深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。全面正確履行政府職能。改善經濟調節，更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性，促進國民經濟又好又快發展。嚴格市場監管，推進公平準入，規范市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管。《關于深化行政管理體制改革的意見》的第三部分

加強社會管理，強化政府促進就業和調節收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩定。更加注重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

各級政府要按照加快職能轉變的要求，結合實際，突出管理和服務重點。中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業發展。按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。

合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致。理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。健全部門間協調配合機制。在隨后召開的兩會（十一屆全國人大政協一次會議上）通過了《新一輪國務院機構改革方案》

2008年3月11日披露的國務院機構改革方案，國務院將新組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個。這次國務院改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。合理配置宏觀調控部門職能。國家發展和改革委員會要減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。國家發展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制，形成更加完善的宏觀調控體系加強能源管理機構。設立高層次議事協調機構國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。組建工業和信息化部。組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業和信息化部管理。不再保留國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息化工作辦公室組建交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。不再保留交通部、中國民用航空總局。組建人力資源和社會保障部。組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部。組建環境保護部。不再保留國家環境保護總局。組建住房和城鄉建設部。不再保留建設部。國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理。明確衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。能源關系國計民生、關系經濟社會可持續發展和國家安全。妥善應對日益增長的能源需求和復雜的國際能源形勢，是我們必須長期面對的戰略性問題。能源問題涉及多領域、多部門，為加強能源戰略決策和統籌協調，設立高層次的議事協調機構國家能源委員會，負責研究擬定國家能源發展戰略，審議能源安全和能源發展中的重大問題。同時，為加強能源行業管理，組建國家能源局。國家能源局主要負責擬定并組織實施能源行業規劃、產業政策和標準，發展新能源，促進能源節約等。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔。為促進能源管理與經濟社會發展規劃和宏觀調控的緊密結合，統籌兼顧，國家能源局由國家發展和改革委員會管理。加強能源管理機構保障國家能源安全

組建環境保護部，加大環境保護力度環境保護是我國的基本國策，關系中華民族的生存發展。在相當長一段時間內，我國將面臨嚴峻的環境壓力，污染物減排任務十分艱巨，必須按照科學發展的要求，加大環境治理和生態保護的力度，加快建設資源節約型、環境友好型社會。為加大環境政策、規劃和重大問題的統籌協調力度，組建環境保護部。其主要職責是，擬訂并組織實施環境保護規劃、政策和標準，組織編制環境功能區劃，監督管理環境污染防治，協調解決重大環境問題等。組建住房和城鄉建設部

住房問題涉及廣大人民群眾的切身利益，統籌城鄉建設是貫徹落實科學發展觀的必然要求。為深入推進住房制度改革，加快建立住房保障體系，完善廉租住房制度，著力解決低收入家庭住房困難，進一步加強城鄉建設規劃統籌，促進城鎮化健康發展，組建住房和城鄉建設部。其主要職責是，擬訂住房和城鄉建設政策，統籌城鄉規劃管理，指導全國住宅建設和住房制度改革，監督管理建筑市場、建筑安全和房地產市場等。

公共性政府作為公民權利的委托代理人，其宗旨是為人民掌好權、用好權，確保公民權利的實現。其次是政府必須提供公共物品，實現公共利益。行政案例二：

人人要用電，人人制造垃圾，人人不愿與電廠、變電所、垃圾處理廠作鄰居。環保機關除貫徹執行掩埋場、焚化爐、填海造地等垃圾處理方案外，還推動垃圾分類、資源回收、少用塑膠袋等環保計劃嘉興市水污染情況（各類水比例%）圖是2010年嘉興市市控以上地表水斷面水質類別百分比2010年嘉興與浙江省水環境狀況比較類別區域Ⅰ類(%)Ⅱ類(%)Ⅲ類(%)Ⅳ類(%)V類(%)劣V類(%)嘉興市006.212.542.239.1浙江省6.436.331.615.22.97.6服務性政府為公眾提供高質量的服務，為公眾提供高質量的公共產品，這是政府應盡的義務,服務性并不排斥政府管制

行政案例三：

人民日常生活中生命財產如遇災難事件，例如客機、餐廳、卡拉OK等公共場所失火；地下天然氣管破損氣爆成災；幼稚園娃娃出事；高速路等公共工程弊端；有毒蔬菜、病死豬肉等，政府有關機關及業務官員必定成為指責對象，甚至輿論要求下臺。案例:亂收費被國家發改委曝光8所學校反應不一:問題:教育是否應產業化?教育是什么產品公共服務與收費教育花費成致貧的罪魁禍首五花八門的收費形式學校亂收費公共物品：市場提供還是政府提供？競爭性、排他性物品(私人物品)非競爭性、排他性物品(俱樂部物品)有線電視競爭性、非排他性物品(公共池塘資源)公共圖書館非競爭性、非排他性物品(純粹公共物品)國防公共物品的分類公共物品特點：非競爭性、非排他性、外部收益教育是公共物品還是私人物品？1、排他性特征：收費、地區限制（數額）2、競爭性特征：分數、地區分差3、外部收益：社會整體素質、家庭（地域）影響教育類別及特征1、公辦基礎教育：非競爭性、非排他性2、私立基礎教育：非競爭性、排他性3、公辦高等教育：競爭性、排他性4、私立高等教育：競爭性、排他性5、所有教育：外部收益案例分析對于基礎教育來說，政府應該合理提供，但方式要合理。基礎教育的公平性要絕對保證，但高等教育是精英教育。改變教育投入結構，擴大基礎教育投入比重是當前政府最重要的工作。基礎教育的投入應由中央財政為主，高等教育投入中應以地方政府為主。重視教育的分類，正確引導學生分流。平等對待所有的教育方式和教育單位。教育是國家持續發展的第一要務，地方政府也不例外。當前不是要不要重視的問題，重要的是改革教育體制。“教育的問題不是教育本身的問題”三、行政職能的重要地位

行政職能是建立合理的行政組織系統的根本依據。行政職能的變化是行政機構、人員編制改革的依據和關鍵。行政職能是實現行政管理過程科學化的依據。行政職能的實現情況是檢驗行政管理結果的依據。第四節行政職能體系從行政事務處理的范圍和內容分行政內部事務管理職能（日常工作管理、公文檔案管理、會議管理、后勤總務管理）行政外部事務管理職能（基本職能和程序性職能

）。一、行政的基本職能

1、政治職能：專政職能和民主職能維護國家統治的一項基本職能，其核心在于維護和鞏固國家政權

防御職能外交職能專政職能社會治安職能民主職能解放軍中將:中國將根據形勢決定何時造航母對于中國是否要建造航空母艦的問題，全國人大代表、中國國防大學原副政委李殿仁中將9日向記者透露，中國會根據內外部形勢的變化作出正確的決策李殿仁說，很多國家都有航空母艦，而中國這么大一個國家，也應該有。但是什么時候有，會根據形勢的變化作出決策。他還表示，溫家寶總理在今年的政府工作報告中首次提出讓人民生活得更有尊嚴，這也激勵著中國軍隊要保護好人民的生命，這是最基本的尊嚴。軍隊的職責是要保衛國家主權和領土完整，同時也要讓人民生活得更安全、更幸福。瓦良格第四次海試歸來081號長興島江南造船廠2、經濟職能經濟職能是指政府在國家經濟行政管理中的職責范圍和應發揮的作用。它是對市場調節局限性與不足的補充，主要是為市場主體服務和創造良好的發展環境規范和穩定市場秩序，確保自由競爭的職能對經濟進行宏觀調控，確保國民經濟平衡發展的職能直接生產和提供公共物品，彌補市場供給不足的職能價格和質量管制管理國有資產的職能蘭州牛肉面限價政府必須按照市場經濟規律管理市場經濟。政府用法律規范市場，用價值規律引導市場，而不能進行強制式的行政干預。歷史經驗證明，強制式的行政干預必然窒息市場，最后導致市場失靈。尤其不能用一個失靈的政府去管理一個失靈的市場。總之，政府對市場的行政干預愈少愈好。“‘中智藥業集團’系列產品訂貨單”，上面列了23種藥品及其規格，并標有供應價和零售價，兩者相差2-6倍不等。藥品流通最粗略的線條是：廠家——醫藥公司——藥店/醫院3、文化職能

文化教育職能是指國家行政機關對全民的思想道德建設以及教育、科技、文化、衛生、體育新聞出版、廣播影視、文學藝術等方面的管理,一般是通過文化行政管理機構實施的內容:意識形態職能發展科學技術和教育職能發展文學藝術和體育衛生職能加強社會道德建設的職能1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出，到2000年年末，財政性教育經費占GDP的比例達到4%。聯合國建議教育投入的標準是應占國家或地區GDP的6%。目前，世界平均水平為4.9%，欠發達國家平均水平是4.1%，也就是說，GDP比例4%的教育投入,然而，就是這樣一個低水平的比例，我們為之奮斗了17年，依舊沒有達到。具體措施：文學藝術等方面的管理制定科學文化教育總體戰略、規劃和計劃；制定和頒布重大的科學文化教育的政策和法規；組織力量對重大科技項目進行協調攻關；指導、監督、協調科研部門和教學單位有效的貫徹國家科學文化教育發展規劃；有領導有秩序地逐步開展科技、文化、教育的改革；發展科技、文化和教育隊伍，對其部門的領導人員進行考核和監督。4、社會職能

社會服務職能是指為社會提供各種服務和搞好社會保障，搞好諸如環境保護、醫療衛生、城市規劃、旅游娛樂以及建立健全養老保險制度和失業保險制度，逐步完善社會保障體系等

維持社會秩序，保證人身安全和私人財產的安全的職能確保社會公平分配的職能九三學社：10%的家庭占有了45%的社會總財產兩會期間，調整國民收入分配結構成為代表、委員們熱議話題，記者昨天從九三學社中央提交的關于優化國民收入分配結構的提案中了解到，目前我國衡量貧富差距的基尼指數已經達0.46，遠遠超過警戒線，10%左右的家庭占有了45%的城鎮居民總財產。這份提案認為，我國收入分配結構失衡的一個原因是勞資機制不健全，勞動者工資僅占企業運營成本的不到10%，遠遠低于發達國家的50%。為此，九三學社中央建議，建立可行的勞資集體談判機制，讓勞動者可以分享企業的效益。福布斯揭全球富豪榜中國大陸64人上榜增幅全球第1,上榜富豪人數，居美國之后排名第二娃哈哈集團宗慶后，以70億美元列第103位，希望集團劉永行以50億美元列154位，蘇寧電器張近東45億美元列176位，比亞迪王傳福44億美元緊隨其后。一委員曝光某國企100多名國企高管獎金5億人均500萬元中國平安董事長馬明哲2007年拿了超過6600萬元的年薪國企高管與一線職工的收入差距擴至17.95倍，3.4%的職工5年間未增加工資61%的職工認為普通勞動者收入過低是當前最大的不公平環境保護的職能16省份約2.7億人受沙塵侵擾從2010年3月19日開始的沙塵天氣，是今年入春以來北方地區遭受的強度最強、影響范圍最大的一次沙塵天氣過程，不僅對我國北方地區造成影響，還給江蘇、安徽、湖北等南方地區帶來揚沙或浮塵天氣。包括北方大部地區以及南方部分地區在內的16個省(市、自治區)均出現了不同程度的沙塵天氣，北方部分地區出現沙塵暴或強沙塵暴。據專家估計，此次沙塵天氣覆蓋范圍約282萬平方公里，其中沙塵暴覆蓋范圍約28萬平方公里。受影響人口約2.7億。

全球十大環境問題：全球氣候變暖臭氧層的耗損與破壞生物多樣性減少酸雨蔓延森林銳減土地荒漠化大氣污染水污染海洋污染危險性廢物越境轉移

地球日，是人類對地球母親的懺悔日。我們應該在世界地球日里作一次深刻的反思。社會保障職能社會保險社會救助社會福利社會優撫住房保障就業和再就業保障

汶川大地震給我們制造了很大的損失這提醒我們，人類居住的地球是非常活躍的。地球是人類共同的家園，它不但提供我們人類賴以生存的環境和資源，也不斷地給我們制造一些麻煩，造成災難。然而有些災難是可以通過人類善待地球避免的。所以我們要從自身做起，來保護地球，愛護地球。具體措施：制訂各種社會福利的法律、制度、法規，建立一套完整的社會福利和社會保障體系建立專門機構（民政、城建、環保等）；籌集社會保險專項基金；創辦各種社會福利事業；保護和合理利用各種自然資源，開展對環境污染的綜合治理，加強對生態環境的保護。2.組織職能

設置行政機構；建設行政管理隊伍；健全行政指揮系統等。二、行政管理的運行職能1.計劃職能

：擬定行政管理的目標及實現目標的程序、步驟和方法，明確規定應履行的重要職責及必須完成的任務。

組織職能目標或任務的分解。將總體目標具體化為可操作執行的項目任務的落實，將分解的任務落實到具體的部門或個人授權，使一定的部門和個人具有完成任務所必需的相應的權力，做到責、權、利統一協調3、指揮職能是利用行政命令、法規、方針政策及激勵機制和紀律措施推動所轄各類機構和人員發揮作用履行職責4.協調職能：包括協調行政系統內部的關系；協調行政組織與其他社會組織以及公眾之間的關系協調組織中各個機構、各項工作的比例關系和適當順序調整各種關系和各項工作之間的內在聯系，減少內部矛盾和障礙加強縱向、特別是橫向溝通，加強合作與配合。5.控制職能：是依據行政計劃標準，來衡量計劃完成情況并糾正計劃執行中的偏差，以確保行政目標和計劃目標實現的管理活動。6.決策職能：指政府為實現一定的行政管理目標，針對一定時期的某一問題而進行的調查預測、擬訂方案、評估優選、拍板定案等行為過程。包括確定目標和制定計劃案例分析題(1987年事件)太湖是無錫市的一大風景點，又是市民主要飲用水源。1987年發現其西北岸邊幾百米的湖面被藍藻覆蓋，水生生物被窒息，水質惡臭，水廠被迫停止供應市民用水。省市政府對此非常焦慮，決心治理太湖。省政府派一位副省長帶領有關人員到主要污染源之一的南西河去檢查，見到鋼鐵廠、化工廠、造紙廠等流出的污水都向A湖流淌。省政府很快就保護太湖水資源問題制定規章。并設立了治理太湖的機構劃定5公里以內保護區不準建污染水源的工廠，責成環保部門加強治理藍藻的科研工作，通過多鐘渠道向市民進行環保教育。經過一年的努力，A湖流域500萬人民群眾對恢復太湖秀麗的盼望即將成為現實。有些人對政府治理A湖污染的工作提出異議，認為政府沒必要花那么大的財力、精力來管理那些本該由污染水源的工廠應負責的事情；重重處罰那些工廠就可以解決問題。認為太湖污染治理，一般市民沒有責任，何必老是向市民大作宣傳呢請用行政職能原理來分析政府關于治理A湖污染的工作，你對那些異議有何看法？是否是政府職能范圍的事情？處罰污染水源的工廠是應該的？重重處罰那些工廠就可以解決問題？向市民大作宣傳有必要？2007年太湖藍藻再暴發及治理2007年5月下旬，太湖藍藻突然暴發讓這座城市200萬市民經歷了持續約一周的飲水危機。太湖藍藻暴發引起中央和地方政府的高度重視。5月30日，派十幾位專家趕赴現場研究解決方案。同時，由國家發改委牽頭，國務院11個部委和蘇浙滬三省市密切配合，共同開展《太湖流域水環境綜合治理總體方案》編制工作，這也是我國第一部流域水環境綜合治理總體方案。針對太湖大規模藍藻爆發，江蘇省政府新修訂的《江蘇省太湖流域水污染防治條例》（草案）規定，江蘇太湖流域的企業如惡意向太湖排污，罰款上限將由原來的20萬元提升到100萬元。

《條例》還規定了生態補償機制，蘇州、無錫、常州等轄區范圍內污染造成另一方受害的，責任方人民政府將向受害方人民政府作出補償，補償資金由省人民政府財政部門直接劃撥。同時決定，該省太湖流域各市、縣將在新增財力中劃出10-20％，專項用于太湖水污染治理。同時拓寬籌資渠道，力爭到2010年，太湖地區全社會環保投入占ＧＤＰ比重提高到３％以上。面對公共飲水危機，無錫政府反思：問題雖然表現在“水”上，但“根子”在岸上，源頭在不合理的產業結構和粗放型的經濟增長方式。要根治太湖污染，已經不能依靠技術改造提升產業，而必須按照科學發展觀的要求，大力調整現有的產業結構，用新型的高新技術產業替代傳統產業。無錫市政府采取了以下措施：第一，進一步完善城鄉污水處理系統，大力減少湖面養殖，再造太湖湖濱濕地；第二，在工業上，無錫市決定用兩年時間，通過依法關閉、限期整改、轉產調整、提升改造和梯度轉移的方法，加快淘汰小鋼鐵、小水泥、小化工、小電鍍、小印染“五小””企業和高消耗、高污染、高危險、低效益的“三高一低”企業。第三，責成環保部門加強治理藍藻的科研工作，通過多種渠道向市民進行環保教育。請問為什么事件頻繁發生?說明了什么?分析政府對太湖藍藻治理工作是否符合行政管理原理?太湖治污20年藍藻依然年年爆發太湖邊的人們聞之色變的藍藻，依然年年爆發，盡管起始時間已從5、6月推遲到8月。2010年，吳立紅拍攝的太湖藍藻案例2:機構分分合合幾時能休?前幾年，為適應形勢發展和機構改革的需要，某自治州委、州政府作出了合并該州傳染病醫院與結核病防治所的決定；但合并不到半年，內部的矛盾就出現了一些問題。首先在經費上的矛盾。自合并以后，省結核病防治部門認為，合并后的結核病防治機構已由原來的防疫性質變為了醫療性質，其防治費用的補助，應由地方財政按病床給予補貼；而地方財政認為，結核病防治應由省投資防治經費。由于省、州兩家在經費問題上互相推諉，單位得不到應有的補助，致使工作受到影響。其次，工作性質上的矛盾。醫院是醫療性質，而結核病防治是防疫性質的，所以在經費、人力、物力、工作任務上都不便安排，上級下達的工作任務，特別是下達的結核病防治方面指令性的任務很難落實，省“結防”部門對此意見很大，醫院的醫務人員意見也很大。1.請運用行政職能理論分析某自治州將州傳染病醫院與州結核病防治所合并為什么會失敗。

2.這一案例給我們什么啟示?(北京理工大學2004研)

面對這種情況，醫院的領導很為難，若不合并，上級的決定又不能違反；若合并，工作性質不同，內部的矛盾重重，一個單位難以維持下去。鑒于這些情況，州衛生局對該院前段的工作進行了認真的總結，權衡利弊，認為合并后弊大于利，于是將情況及時向州委、州政府作了匯報，拿出了本局的意見，結果州委、州政府還是同意了州衛生局的意見，將合并的兩個單位重新分開。分開后，各自的工作運轉正常，事業上都有一定的發展。盡管這樣，人們還是擔心，像這樣的分分合合幾時能休?

案例分析：行政職能亦稱政府職能，是指政府依法對國家政治、經濟和社會事務進行管理時所承擔的職責和任務。行政職能反映了政麻管理活動的內容和基本方向，決定了政府的規模和管理方式。隨著現代社會生活日益復雜化，由于行政職能日益分化和專業化，所以，該自治州將傳染病醫院與結核病醫院合并的行政行為必然會失敗。現代社會生活復雜化的過程是伴隨著人類生產部門的分化和專業化程度的提高而出現的，行政職能的分化和專業化是政府為適應新的社會外部環境變化所作出的積極反應。專業化手段和專門知識的應用，不僅提高了行政管理活動的效率，同時也提高了行政管理活動的科技含量，為行政職能提供了更加多樣的實現渠道。當然，行政職能的專業化并非完全排斥公眾的參與，而是借助于專業化水平的提升，提高行政管理活動的整體質量，為更好地履行管理社會公共事務的職責服務。前資本主義時期的行政職能自由資本主義行政職能壟斷資本主義行政職能當代資本主義行政職能凱恩斯干預主義理論和羅斯福改革推崇市場機制

盡可能——市場必要時——國家自然經濟及其經濟基礎決定

第五節西方國家行政職能的演變過程一、前資本主義時期是指奴隸制和封建一是政治統治職能的極端強化二是社會管理職能的相對微弱特點這是自然經濟及其經濟基礎決定的。

二、自由資本主義時期亞當.斯密，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預經濟，認為最好的政府，就是最廉價的政府。政府采取自由主義的管理辦法，起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條.三、壟斷資本主義時期資本主義所固有的矛盾．日益尖銳，自由主義的統治方法已不適應這時的統治要求。

社會經濟持續衰退，金融體系接近崩潰，失業劇增，生產相對過剩，饑餓寒冷與財產大幅貶值

凱恩斯干預主義理論

——干預主義的政府職能論

羅斯福改革凱恩斯主義凱恩斯（1883～1946年）一生官場得意、經商有道、興趣廣泛。1902～1906年在劍橋大學學習數學和經濟學。大學畢業后任職英國印度事務部。1908年應馬歇爾邀請回劍橋大學講授經濟學。1929～1931年任國家財政與工業調查委員會委員，1940年任財政部顧問。1936年出版《就業、利息和貨幣通論》，引發一場象“哥白尼在天文學，達爾文在生物學，愛因斯坦在物理學一樣的革命”。除政治活動外，他還從事商業經營活動，經營過一家大型保險公司，創建過投資公司，做過外匯投機和一些商品投機生意。凱恩斯針對資本主義社會的尖銳矛盾，尤其是美國長期的經濟衰退、嚴重失業，與之相伴的是通貨緊縮、供過于求。提出這是“市場失靈”。他主張改變“自由放任”的經濟政策，實行政府干預經濟的政策：提高社會需求，包括政府直接投資；通過實施通貨膨脹，降低稅率，刺激私人投資；通過赤字財政來擴大政府支出，彌補私人投資的不足，從而實現社會充分就業。以凱恩斯理論為基礎的國家干預理念

制定：緊急銀行法案、節約法案、農業法案、失業救濟法案、工業復興法案、社會保障法案、稅制改革法案等。

國家強化了政府的政治統治職能，行政權力擴大，專政鎮壓職能加強，民主職能削弱。在經濟領域，強調政府對社會經濟的調節和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權緊密結合。羅斯福改革作用意義改革措施理論基礎政府通過行政和法律手段保證市場秩序，通過預算和高額稅收、發行公債等承擔某些社會公共事務，在收入及分配領域采取一系列福利措施等。羅斯福改革作用意義大大強化了政府職能，開創了國家強力干預社會經濟的先例，結束了自由資本主義時代。凱恩斯的干預主義的政府職能論。美國全面推行了凱恩斯理論，即羅斯福新政，進行了一系列改革，通過改革大大地強化了政府職能，開創了國家強力干預經濟的先例。特點：充分的運用和強化了政府的政治統治職能，民主職能有所弱化，政府的經濟職能和社會職能都擴大和加強了19世紀德國經濟學家瓦格納提出，為滿足較高的社會發展，政府活動也必然隨之增加。他的這一論斷被稱為“國家活動不斷增加的法則”，又稱“瓦格納法則”。

該法則不斷地為世界各國的發展歷程所證實南非：1980年財政支出占國民生產總值的21.52％:

10年后增至30.09％美國：1929年的總開支占國民生產總值的占10％,1949年占23％:1987年占34％韓國：1980年的財政支出為65630億韓元，1997年790040億韓元，增長1l倍之多。大蕭條的美國圖景到1933年，國民收入已經減少了一半，失業人數達到1500萬，幾百萬人失去了積蓄和房產，幾十萬少年失學，二百個以上的美國城市面臨破產的危險。經濟活動在20世紀30年代的極速下落是經濟史上最出人意料的宏觀經濟事件，促成凱恩斯經濟學的誕生。大蕭條的美國圖景大蕭條的美國圖景

大蕭條掀起了相當廣泛的工潮，紐約和底特律的示威游行都達到10萬人以上的規模。這個時期出現了美國歷史上惟一的“倒移民”現象。據說1931年秋有十萬人申請去蘇聯工作。大蕭條：事實股市崩潰－－1929年10月29日“黑色星期二”下降12％，29年9月至32年6月下降85％大蕭條：事實產出銳減，失業飆升－－GNP1929－33年下降30％，失業率由3％升至25％。113大蕭條：事實投資銳減，物價下降－－1931－35年凈投資為負，消費物價指數（CPI）下降25％大蕭條的政策后果：羅斯福新政1933－37年羅斯福政府進行了重要的立法和行政行動，但其行動幾乎沒有受到任何經濟學的影響，而其結果也遭到后來的宏觀經濟學的質疑。很不情愿實行了赤字預算，從而擴張性的財政政策；對聯儲進行重組，創立了聯邦存款保險公司（FDIC），為存款保險并監管銀行；創立監管證券業的證券交易委員會（SEC）防止過度投機；建立社會保障體系，老年人可以獲得政府免費提供的保障金；鼓勵提高工資和物價：成立國家復興管理局，鼓勵成立工會，認可企業提價和價格固定方案。大蕭條：問題兩個重要問題為什么會發生大蕭條如何防止大蕭條再次出現……這是一個恐懼和黑暗的時期，西方世界與它所知道的最嚴重的蕭條作斗爭……有一個明確的預感：嘗試對大量失業現象作出科學的解釋的人，不僅是在智力上作出貢獻，而且也是解決了危及西方文明生存的關鍵問題。——帕廷金（DonPatinkin)對大蕭條的解釋：宏觀經濟學的形成大蕭條的出現對古典經濟學提出嚴重挑戰凱恩斯（JohnMaynardKeynes）革命1936年凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》對大蕭條的解釋是：

⑴30年代經濟增長的崩潰是有效需求不足（投資機會枯竭和投資需求下降）的結果。⑵自由放任可能在相當長的時期內存在著失業與資源利用不足，等待市場自行修復的成本巨大，政府可以通過經濟政策刺激有效需求，減輕經濟波動。凱恩斯理論從60年代始對政策制定者產生重大影響，取代了古典學派占據主導地位。四、當代資本主義的行政職能

西方學者主張有選擇地干預市場的政府職能論。即利用政府彌補市場缺陷，同時利用市場克服政府的失敗。“政府失靈”：“政府不是喂養于天國、產奶于地上的母牛”。利用政府彌補市場缺陷，同時利用市場克服政府失敗1．行政職能逐漸擴大

2．政治職能中的暴力職能相對減弱

3．政府的宏觀調控、綜合協調職能的強化與行政職能的社會化同步進行。

當代西方國家的行政職能呈現出如下發展趨勢：4．社會公共事務管理職能社會化。

第六節我國政府行政職能的轉變一、含義行政職能轉變是指政府根據社會環境的變化和發展的需要，對其履行職責的范圍和發揮的功能的領域作出適當的調整。具體表現為:行政職能數量上的增加或減少行政職能質量的弱化或強化行政職能以及結構上的集中或分散。

我國行政職能轉變的必然性和必要性行政職能轉變是經濟體制改革和社會主義市場經濟發展的必然要求；行政職能轉變是實現行政職能體系合理配置的根本途徑；行政職能轉變是機構改革的重要前提和基礎。案例：重復建設現象一隅根據下列現象分析我國政府職能轉變的必要性沿海某省一位政府官員，出國訪問之后引進了一個電子加工項目，并召集各家銀行行長開會，指示：工行應該貸款多少，農行應該貸款若干，中行貸款須占一定比例，等等。各家銀行行長心知肚明，該官員引進的電子加工生產線已是國外淘汰的生產線，項目竣工之日，可能就是關閉之時，但由于該官員手握重權，各家銀行不得不按其要求投放貸款。官員點菜，銀行買單，于是出現了重復投資、重復建設。也許有人會說，不是有商業銀行法嗎？銀行行長知道信貸資金不安全時，可以不貸呀！其實，銀行行長有很多苦衷。比如，能否得到提拔，當地主要官員的意見起著重要作用。在這樣的制約機制下，銀行行長哪敢違背當地主要官員的意愿而不貸款？而且，貸款發放出去，即使形成上億資金的沉淀，也不會追究銀行行長的責任。二、行政職能轉變的類型

1、行政職能性質和內容的轉變國家政權性質發生了變化社會公共事務的增減政治路線和方針發生變化2、行政職能內部結構的變化

縱向結構的變化：不同層次管理主體的行政職能的變化；橫向結構的變化：行政各部門之間行政職能的重新確定。改革開放以來的五次政府機構改革1982年，國務院進行機構改革：重疊的機構予以撤銷，相近的部門予以合并，減少直屬機構。經過改革，國務院的下屬部門從81年100個降到61個，其中部委43個，辦公機構2個和辦公廳1個。1988年又進行政府機構改革。這次政府機構改革要實現政府由微觀管理向宏觀管理、由直接管理向間接管理的轉變，要理順黨政關系、政企關系、中央政府與地方政府的關系、中央各部門之間的關系以及地方各級政府之間的關系，實行定職能、定機構、定編制。經過改革，國務院有68個部門，其中部委41個，直屬機構19個，辦公機構7個和辦公廳1個。1989年底，國務院各部門的人員編制總數為44878人，比改革前減少7915人。1993年又進行了一次機構改革。改革后，國務院機構由原來的86個減少到59個，其中部委40個，直屬機構13個，辦公機構5個和辦公廳1個。1998年中央人民政府實施了改革力度最大的一次政府機構改革。1998年改革的目的與目標高度協調。推進社會主義市場經濟發展是目的，盡快結束專業經濟部門直接管理企業的體制是目標。1998年改革歷史性的進步是，政府職能轉變有了重大進展，其突出體現是撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門，共10個：電力工業部、煤炭工業部、冶金工業部、機械工業部、電子工業部、化學工業部、地質礦產部、林業部、中國輕工業總會、中國紡織總會。國務院組成部門由原有的40個減少到29個

。2003年的政府機構改革，是在加入世貿組織的大背景之下進行的。改革的重點是，深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。建立國資委，深化國有資產管理體制改革；建立銀監會，建立監管體制；組建商務部，推進流通體制改革；組建國家食品藥品監督管理局，調整國家安全生產監督管理局為國家直屬機構，加強食品藥品安全與安全生產監管,2004年國務院將政府機構合并為28個部門。2008年以大部制改革、健全宏觀調控為主要目標，這個階段的政府機構改革十分艱難。當前和今后一個時期，要以轉變政府職能為核心，規范行政權力，調整和優化政府組織結構與職責分工，改進政府管理與服務方式，大力推進政務公開，提升公務員隊伍素質，全面提高行政效能，增強政府執行力和公信力，完善公共財政模式，提供更多的公共福利與公共產品。組成部門調至27個三、我國行政職能的主要問題職能龐雜，管得過多，統得過死職能錯位，政企不分、政社不分職能交叉，多頭管理，職責不