新農村建設中村鎮規劃面臨的難題與對策分析

[2006-03-13]·來源：新華社據新華社信息合肥３月１０日電（記者楊玉華姜濤）由于缺乏規劃，當前農村普遍存在著布局散亂差的問題。在新農村建設過程中，各地相繼開始意識到科學開展村鎮規劃的重要性，但是由于資金不足和相關政策不完善，農村規劃還面臨著不少難題亟待解決。記者在安徽、江蘇農村采訪時感受到，必須注重實效、循序漸進地推進村鎮規劃工作。－－新一輪村鎮規劃面臨三大難題在安徽、江蘇兩省農村采訪時發現，長期以來，不少農民受農村傳統的風俗習慣影響，“單門獨院”、“風水寶地”意識濃厚，請風水先生“看門相、選宅基”的現象十分普遍，建房隨心所欲，布局雜亂無章。這也造成村莊建房各蓋各的，缺乏統一規劃，村莊布局亂，規模小。嚴重滯后的村鎮規劃給農民生活和農村經濟發展帶來了諸多問題：戶均占地面積較大，土地浪費嚴重；交通不便，基礎設施難以配套；各項基礎設施也很難配套；居住分散零亂，人氣難以集聚，還不利于農村市場的培育和農村消費的挖掘。在安徽省霍山縣與兒街鎮，記者了解到，規劃未實施前，全鎮１８３４個自然村莊，１０戶以下高達１６３１個，其中僅有一戶居住的“單莊”３９６個。農村集鎮大多沿公路“一字長蛇”排開；村莊布局如“天女散花”，遍布山上山下、沖內沖外；房屋住宅“橫七豎八”。在新一輪農村建設過程中，廣大農戶和基層干部都意識到村鎮規劃的重要意義，各地陸續開始結合社會主義新農村建設大力推進村鎮規劃工作。但是，由于規劃工作普遍起步較晚，因此還存在著三大難題：一是認識冷熱不一的問題。作為安徽省的省會，合肥市于近日在所轄縣區啟動了８個農村改造試點工程，試點改造旨在對農村建設用地進行復墾整理以改善農村面貌，加強集約用地。同時把原先分散的農戶集中到統一規劃的新居民點，形成中心村鎮，帶動當地經濟發展。談到目前的村莊規劃工作，合肥市建委村鎮規劃科的負責人深有感觸地說：“村莊規劃是個系統工程，涉及到很多部門，需要大家相互協調，齊心合力才能抓好。”這位負責人說，現在村鎮規劃中部門和地方間的配合不盡如人意，不少地方出現了“兩頭熱，中間冷”的情況。即上頭主管部門急、底下農民急，可中間的鄉鎮卻不急，這在很大程度上制約了當前村莊規劃工作的推進。因此，亟需由政府牽頭成立一個總協調部門。記者在江蘇省揚州市邗江區了解到，全區１６０個行政村，３５７２個村民小組，近３３萬人口，共有自然村莊６５００多個，有的自然村莊甚至只有幾戶居住，布局分散、建設凌亂。不少村鎮干部都反映，受傳統文化和習慣的影響，絕大多數農民喜愛單門獨院、前庭后院的居住環境和模式，很難接受進社區集中居住，守故土，戀舊家的傳統思想制約了農民集中居住區建設進程。二是政策完善問題。據介紹，當前村莊規劃中涉及的土地征用和置換問題最令人疼，亟需細化完善相關政策法規。特別是對集中居住區建設所需土地在不同村組之間的置換、原農村建設用地整理后新增土地指標的分配使用等問題還要研究制定相應的細化政策。許多基層干部表示，由于目前土地流轉機制還不完善，如何利用村莊規劃置換出來的土地、進一步簡化報批手續等問題亟待在政策上加以明確和規范。雖然《安徽省實施〈農村土地承包法〉辦法》已明確規定：“因實施村鎮規劃需調整農戶宅基地，經依法批準使用本集體經濟組織農戶承包地的承包方應當服從”，但實際操作中卻有很多的限制。因此，一旦遇到規劃用地與農戶利益相沖突，仍缺少調整宅基地的有效手段。而且村莊規劃征用土地沒有明確政策指導和相應的指導價，特別是小城鎮公用設施土地占用沒有明確法律保護，如果要實施只能靠基層干部動嘴皮子，做思想政治工作。安徽省岳西縣店前鎮從２００３年規劃建設了一個１２０戶的農民康居工程，該鎮建設所的負責人陳正學舉例說，如果一個規劃點有３００戶建房，假設有９０％不需協調，僅有１０％需要協調，那就是３０戶了。“這３０戶要一戶一戶跑，一戶一戶說服。我們就那幾個人，你想想要牽扯多大的精力？更關鍵的是，我們的協調找不到可操作的政策法律依據，對于土地征用置換中出現的新情況新問題，我們不知道該如何把握。”三是人力資源和資金籌措問題。進行農村集中居住區規劃建設，需要一定的人力投入和大量的資金，特別是基礎設施的建設。而目前村莊規劃編制和實施人力不足，缺乏穩定的項目、資金支持。安徽省霍山縣建設局負責人說，村莊規劃按要求需專業規劃設計單位來做，但是這些單位的設計費用往往很高。而且一個鄉鎮１００多平方公里，讓規劃設計院全跑遍不現實，規劃要反映農民問題，聽取百姓意見，完全靠理論解決不了問題。所以這就需要本地建設部門的技術人員和基層鄉鎮的工作人員來做。而以該局來講，只有五、六個技術人員，要做全縣村鎮規劃線的人手緊張；而基層工作人員技術素質也跟不上，因此，要科學編制村莊規劃還需要盡快加強隊伍建設。不少基層干部還無奈地表示，即使規劃好了，實施還需要一定的投入，但目前還缺乏穩定的項目、資金支持，光靠鄉鎮的吃飯財政有些力不從心。他們希望國家給予相應的配套項目或資金支持，結合地方力量，使村莊規劃不至于因為資金缺乏而停留在圖紙上，只開花不結果。－－科學規劃關鍵是引導農民參與使農民受益采訪中記者發現，村莊規劃要避免以往“建一片，荒一片”的老問題，離不開尊重農民，讓農民參與。２００４年，結合全縣村級規模調整，安徽省霍山縣與兒街鎮通過編制村莊規劃，將１８３４個原始自然村莊合并為６７０個，農戶宅基地占地面積由戶均４６０平方米調整為２２０平方米（該鎮地處低山丘陵區），規劃全部實施后，可退宅還耕新增耕地３３００畝。該鎮黨委書記高若愚說，讓農民參與使農民得益是搞好村莊規劃的根本。在村莊規劃編制中，該鎮充分尊重農民的意愿，把維護好農民的權益，引導農民積極參與作為出發點和立足點。規劃編制分三步走：第一步，草案形成后，征求群眾意見；第二步，各村的規劃草案交村民代表大會討論通過；第三步，各村的編制方案匯總后，提交鎮人代會表決通過。在規劃編制之初，該鎮通過村民代表會、群眾座談會、村廣播會，利用宣傳欄、宣傳單等多種形式，將村莊規劃的意義向每戶農民宣講，征求意見。在編制草案形成后，對所有村民公布，征求意見，并加以修改，之后再交村民大會討論表決。這種做法使得村民對規劃表現出極大的熱情，紛紛提出大量的修改意見。記者在該鎮山五河村關于規劃方案的決議書上看到，上面清楚地寫著同意３０人，不同意０人，棄權２人，決議書上還有村民代表的簽字。據了解，在規劃過程中，該鎮共召開群眾座談會８６次，村民代表會１１次，鎮人代會１次，使規劃方案既符合民意，又符合規劃的技術要求。村莊規劃編制實施以來，截至２００５年６月底，全鎮共有１７５戶依照規劃新建了樓房。這些集中連片，樣式美觀，功能齊全，交通、電力、供水、通訊、有線電視等配套設施完善，村容村貌顯著改善，群眾十分滿意。而在江蘇省張家港市，早在上世紀九十年代初期，就有一些經濟強村開展了農村宅基地歸并試點，拆除零星小村莊，像南豐的永聯村、金港的長江村、東山村等，都建設了早期的農民集中居住區，使村莊變社區，農民變市民。１９９８年以后，張家港市又進一步加大了城鄉發展資源的整合力度，連續三次進行行政區劃調整，全市城鎮數由２６個減至８個，行政村從原來的４３６個減至１８３個。張家港市規劃局副局長徐曉立說，張家港市每一次行政區劃調整和零星小村莊規劃都十分注重吸引群眾參與，通過廣泛聽取群眾意見、反復比較、多次調整和完善，確定全市村鎮布局規劃。１９９０年以來，張家港市已有６．３萬戶農戶通過自然過渡和拆遷，進入城鎮和農村集中居住區的公寓房或聯體房內，共騰出宅基地面積４．７萬畝，扣除新建集中居住區用地２．４萬畝，實際節約宅基地面積達２．３萬畝。安徽省建設廳村鎮處處長陳東明說，農民是新農村建設的主體，因此村莊規劃一定要從實際出發，充分尊重農民的意愿。村莊規劃中的任何決策都需要建立在深入群眾、調查研究的基礎上，多聽群眾的不同意見，使決策更符合農民意愿，最終讓農民受益、讓農民滿意。－－推行規劃應注重實效循序漸進江蘇省揚州市邗江區農村工作辦公室副主任張伯達告訴記者，該區１６４個行政村，２００４年村級集體收入在３０萬元以上的有５１個村，２０萬－３０萬元的有１４個村，１０萬－２０萬元的有４７個村，１０萬元以下的有５２個村，其中５萬元以下的就有２０個村。由于村級經濟薄弱，新一輪村鎮規劃建設不可能一步到位。當前，邗江區農民住房樓房率已達８０％左右。同時，隨著近幾年的農村實事建設，通村通組公路硬質化比重明顯提高，水、電、有線電視改造等也基本結束，農民現有的居住條件和質量明顯改善，今后實施社區集中居住，搬遷難度極大，建設成本無法估量。張伯達表示，推行規劃應注重實效循序漸進，以統籌城鄉規劃為先導，不斷集聚農村發展資源。按照產業化提升農業、工業化致富農民、城鎮化繁榮農村的思路進行規劃，科學安排農業種植區、農民居住區、二三產業集中區，積極推行工業向集中區集中、農民向中心村或社區集中、土地向適度規模種植集中，合理確定路網、線網、管網。堅持城鄉統籌發展，把城鎮與農村融為一體。同時，要銜接好城鄉全面小康社會總體發展規劃、城鄉建設規劃、城鄉工業化發展規劃、城鄉基礎設施建設和資金投入規劃和城鄉社會保障規劃要相銜接。張家港市在推進農民集中居住過程中，按照“以點帶面、逐步深入、循序漸進”的原則，選擇了１５個小區作為全市農村集中居住區規劃建設示范和試點區，高標準建設農民拆遷安置小區進行示范，引導農民轉變觀念，提高農戶進入集中居住區的積極性。在推行農村集中居住的過程中，張家港市堅持“不搞強迫命令、不搞刮風運動，不損害農民利益”，規定今后新建農民居住區內一律以聯體住宅、公寓房為主。農民拆建房屋完全按照城市的設施標準，面積基本不減，拆遷后每戶可以拿到兩套房子。為確保農民平穩拆遷，張家港市出臺了一系列配套政策：一是對因農村集中居住區建設辦理農用地轉用手續中涉及到的規費，全部給予減免；二是對符合使用宅基地條件的農村居民，入住集中居住區公寓房，拆除農村原有住房后，按每人４０００元的標準給予獎勵，獎勵資金由市、鎮兩級財政各承擔３０００元、１０００元；三是對入住國有土地上新建集中居住區公寓房的農村居民，待其農村住宅拆除后，由鎮財政按４萬元／畝的標準，對其進行宅基地補貼；四是對在城鎮另有住房的農村居民或城鎮居民，如在農村有住房但已不再居住的，鼓勵其拆除農村