從礦業權價款到礦業權出讓收益探礦權采礦權價款（以下統稱“礦業權價款”）一直是礦產資源有償取得制度的重要內容，在有償取得制度的建立和完善的過程中，礦業權價款概念也不斷豐富，導致礦業權價款存在如何認定、如何繳納等諸多管理方面的難題。2017年國務院發布文件，將原來的礦業權價款調整為礦業權出讓權益。如何理解和界定礦業權價款，礦業權價款和最新規定的礦業權出讓權益是什么關系，礦業權價款和礦業權出讓收益的征收如何銜接？本文擬就上述問題進行討論分析。第一種礦業權價款——國家分享的找礦投資收益關于礦業權價款的規定，最早見于1998年2月12日公布的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院240號令）和《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院241號令），240號令中第十三條第一款規定，“申請國家出資勘查并已知探明礦產地的區塊的探礦權的，探礦權申請人除依照本辦法第十二條的規定繳納探礦權使用費外，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權價款；探礦權價款按照國家有關規定，可以一次繳納，也可以分期繳納。”國務院241號令中第十條第一款規定，“申請國家出資勘查并已經探明礦產地的采礦權的，采礦權申請人除依照本辦法第九條的規定繳納采礦權使用費外，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的采礦權價款；采礦權價款按照國家有關規定，可以一次繳納，也可以分期繳納。”由上述規定可以看出，只有申請人申請的礦業權是國家出資勘查并已探明礦產地，才繳納經評估確認的國家出資勘查形成的礦業權價款，礦業權價款的實質對礦業權人對國家出資找礦有效投資的回報。在以后的政策文件中，也反復強調這一性質。1999年財政部、國土資源部聯合印發的《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》（財綜字[1999]74號）第四條規定，“探礦權采礦權價款包括：(一)探礦權價款。國家將其出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人，按規定向探礦權人收取的價款。

(二)采礦權價款。國家將其出資勘查形成的采礦權出讓給采礦權人，按規定向采礦權人收取的價款。”

1999年財政部印發《關于探礦權采礦權使用費和價款管理辦法的補充通知》（財綜字[1999]183號），進一步明確了國家出資的解釋，“《辦法》中所稱'國家出資’，是指中央財政和地方財政以地質勘探費、礦產資源補償費、礦業權使用費和價款收入以及各種基金等安排用于礦產資源勘查、開發的撥款。中央財政、地方財政和企事業單位共同出資用于礦產資源勘查、開發的，按各自投入比例享受出資權利。中央財政和地方財政撥款形成的探礦權采礦權價款收入，按《辦法》的規定進行管理。”2000年國土資源部印發《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發〔2000〕309號）再一次明確，礦業權價款是指國家出資勘查形成礦產地的礦業權出讓時收取的，變化在于原來規定的礦業權價款按評估結果確認，改為“以批準申請方式出讓的，按照評估確認的結果收繳礦業權價款。以招標、拍賣方式出讓的，評估確認的結果僅作為確定招標、拍賣的底價或保留價的依據，礦業權價款按照實際交易額收取。所以309號文中所規定的礦業權價款仍然是國家出資勘查并探明礦產地的礦業權，在出讓時國家收取的找礦投資收益。但必須指出，此處經招標拍賣方式出讓形成的礦業權價款，已經不僅僅是國家出資勘查探礦形成礦業權價值的評估結果，而是該礦業權的市場價值，即國家以所有者身份出讓礦業權的對價，價款的含義得到了擴展和豐富。2000年國土資源部辦公廳下發《國土資源部辦公廳關于清理國家出資勘查已探明礦產地的通知》（國土資廳發[2000]32號）中對“國家出資”和“探明礦產地”的概念又進行了界定，“國家出資：是指中央財政和地方財政以地質勘探費、礦產資源補償費、礦業權使用費和價款收入以及各種基金等安排用于礦產資源勘查、開發的撥款（以往其他經濟類型的勘查投入且目前礦權已經滅失的，也視同國家出資處理）。”“探明礦產地：是指經地質勘查工作發現的具有工業價值或是有進一步工作價值的地段。主要要求：①對礦體分布和埋藏情況有一定的地質調查和必要的工程揭露、控制；②對礦石質量有正規取樣化驗資料，礦石品位、礦體厚度等指標符合現行礦產工業要求；③礦產地的資源量或儲量規模除巖金為1噸、砂金為0.5噸以上外，其他礦種要達到現行《礦床工業要求參考手冊》小型規模上限的二分之一的標準；④資源量或儲量地質控制程度為推斷的一預測的資源量及以上。”2006年財政部、國土資源部聯合印發的《關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》（財建[2006]394號），探礦權采礦權價款收入是指中央和地方人民政府探礦權采礦權審批登記機關通過招標、拍賣、掛牌等市場方式或以協議方式出讓國家出資（包括中央財政出資、地方財政出資和中央財政、地方財政共同出資，下同）勘查形成的探礦權采礦權時所收取的全部收入，以及國有企業補繳其無償占有國家出資勘查形成的探礦權采礦權的價款。此時價款不但包括出讓時收取的，還包括國有企業后來補繳的價款。2010年財政部國土資源部聯合印發的《關于加強對國家出資勘查探明礦產地及權益管理有關事項的通知》（財建〔2010〕1018號）在礦業權價款的認定和管理上，再一次延續了之前的政策。梳理以上規定可以明確看出，礦業權價款性質是投資收益，就是國家作為投資人出資找礦，并參與形成確定價值的找礦成果的投資收益分配。收取礦業權價款必須滿足以下幾點條件：一是國家出資參與了找礦，國家出資的范疇包括中央財政出資、地方財政出資及二者共同出資的情形（以往其他經濟類型的勘查投入且目前礦權已經滅失的，也視同國家出資處理）；二是國家出資找礦的最低成果要求是探明了礦產地，就是國家出資對形成礦業權是有貢獻的；三是收取的時間節點是政府在出讓探礦權采礦權環節，政府出讓的方式既包括行政審批方式，也包括協議出讓和通過招標、拍賣、掛牌等市場方式，均可收取礦業權價款，另外還包括無償取得探礦權采礦權的國有企業補繳的價款。第二種礦業權價款——國家出讓礦業權的對價在礦業權價款作為國家出資勘查形成礦業權的投資收益這一性質逐漸明確的過程中，礦業權價款的另一種含義又悄然出現。2003年國土資源部印發的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》（國土資發【2003】197號），從完善探礦權采礦權有償取得制度，維護國家對礦產資源的所有權的角度出發，規定符合條件的探礦權采礦權必須通過招標拍賣掛牌的方式進行出讓，招標拍賣掛牌方式確定的中標人、競得人應當按照成交確認書繳納價款。此時的價款已經突破原來國家出資勘查探明礦產地的限制，而是所有以招拍掛方式出讓礦業權所形成的對價，礦業權價款的含義從國家分享找礦投資收益擴展為國家以所有者身份出讓礦業權，礦業權人有償取得的對價。2004年國土資源部印發的《關于進一步加強探礦權采礦權價款管理的通知》（國土資發[2004]97號）中規定，價款是指國家依法出讓探礦權采礦權取得的收入，包括以行政審批方式出讓探礦權采礦權取得的全部收人和以招標拍賣掛牌等方式出讓探礦權采礦權并按照成交確認書或出讓合同等取得的全部收入。97號文中價款的含義發生了重大的變化，明確將礦業權價款作為礦產資源有償出讓的對價，是國家以礦產資源所有者身份收取的所有權收益，而不再僅僅分享找礦出資收益的內容了。2005年《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發〔2005〕28號）中要求，進一步推進礦產資源有償使用制度改革，全面實行探礦權、采礦權有償取得制度，采取市場競爭方式出讓探礦權、采礦權，研究解決探礦權、采礦權無償和有償取得“雙軌制”問題。2006年國務院批復同意的《財政部、國土資源部、發展改革委關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案

》（國函[2006]102號）中明確規定：實施方案發布之日起，試點省（區）出讓新設煤炭資源探礦權、采礦權，除特別規定的以外，一律以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式有償取得。實施方案發布之日前企業無償占有屬于國家出資探明的煤炭探礦權和無償取得的采礦權，均應進行清理，并在嚴格依據國家有關規定對剩余資源儲量評估作價后，繳納探礦權、采礦權價款。可以看出，在該實施方案中，無論是針對方案發布之前企業無償占有國家出資探明的煤炭探礦權和無償取得的采礦權，還是方案發布之后新設探礦權采礦權，均要求收取價款。此價款的范疇已經不僅僅限于原來國家出資勘查形成礦產地的探礦權價款，還包括無償取得的采礦權有償處置需要繳納的對價，以及新設探礦權采礦權出讓的對價，礦業權價款范疇包括上述三方面的內容。2006年財政部國土資源部聯合印發的《財政部國土資源部關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建﹝2006﹞694號），延續了國函[2006]102號文的規定，只是在礦產資源種類方面從煤炭擴展到除不能進入市場的國家專營礦種以外的所有礦產資源，使用范圍上從試點到全面鋪開。礦業權價款包括原來國家出資勘查形成礦產地的探礦權價款、無償取得的采礦權有償處置需要繳納的對價，以及新設探礦權采礦權出讓的對價。上述價款的概念被不斷延用，2009年國土資源部印發的《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》（國土資發﹝2009﹞200號）中規定，“協議出讓的探礦權價款不得低于類似條件下的市場價”。2011年《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發[2011]14號）第二十五條中規定，“由高風險礦種變更為低風險礦種的，還應繳納礦業權價款”。仔細對比上述兩種價款的內涵，可以發現，第二種價款的范疇已經包括第一種價款，第一種價款的含義是國家出資勘查形成成果收益的分配，第二種價款是國家出讓礦業權的對價，這種對價中可能包括因國家出資勘查導致礦業權增值的收益分配，也可能其中沒有國家出資勘查形成的增值收益。為了更為形象的理解兩種價款的區別，可以舉土地出讓金的例子來進行類比。第二種價款就是土地出讓金，第一種國家出資勘查探明礦產地的礦業權價款就是土地一級開發費用，國家在出讓土地時收取的土地出讓金，可能包含土地一級開發費用，也可能沒有土地一級開發費用。從第一種價款到第二種價款的變化，主要原因是礦產資源有償使用制度的不斷深化，從簡單的參與國家出資勘查成果的收益分配，到全面收取礦業權以有償取得的方式出讓的對價，讓礦業權價款的含義不斷擴大和豐富（探礦權、采礦權使用費一直也是礦產資源有償取得制度的重要內容）。只是在這種變化中，將礦業權價款賦予兩種不同的含義，造成概念使用上的模糊和歧義，為礦產資源管理帶來的麻煩。如果當初能將第二種價款定義為“礦業權出讓金”，或許這些問題就迎刃而解。礦業權價款管理中存在的主要問題礦業權價款管理一直是礦產資源管理的重點問題，實踐中也存在礦業權價款長期欠繳、混淆兩種礦業權價款的界定和管理，隨意擴大價款征收范圍和改變征收評估方法等方面的問題。（一）礦業權價款欠征欠繳問題比較突出根據《審計署關于2448宗礦業權的審計結果》（2015年第3號公告）顯示，礦業權人欠繳礦業權價款189.98億元，欠繳礦業權價款滯納金和資金占用費5.21億元。報告表明，截止2012年底，甘肅省國土資源廳欠征礦業權價款、礦產資源補償費、礦業權使用費合計高達61.6億元；內蒙古國土資源廳欠征的礦業權價款及采礦權價款滯納金合計27.77億元；陜西省國土資源廳欠征采礦權價款達23.569億元；湖南省國土資源廳欠征資源稅、礦產資源補償費和礦業權價款總計77,878.00。截止2013年底，山西省國土資源廳欠征采礦權價款高達58.0856億元人民幣，河北省國土資源廳欠征礦業權價款4.01億元。截止2014年4月，僅內蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗國土資源局，就欠征探礦權價款1.1088億元。根據《審計署關于1724宗礦業權的審計結果》（2016年第2號公告）顯示，截止2014年底，6省區國土資源等主管部門欠征的礦產資源收入（不含礦山地質環境治理恢復保證金）共計29.53億元。其中，截至2014年底，山東省國土資源廳欠征礦業權價款和礦產資源補償費達17.5億元，青海省國土資源廳欠征礦產資源補償費、礦業權價款和使用費3.97億元，新疆國土資源廳欠征采礦權價款3.55億元，四川省國土資源廳欠征采礦權價款0.748億元。截止2015年5月份，甘肅省國土資源廳欠征欠征采礦權價款和使用費0.1518億元礦業權價款欠征欠繳的原因主要在于在制度設定初期，明確了礦業權人價款繳納困難的，可以申請分期繳納。分期之后，礦業權人由客觀或者主觀的原因，一直拖欠礦業權價款。（二）對礦業權價款的征收范圍做擴大化規定有的地方對第一種礦業權價款即國家出資勘查探明礦產地，征收的前提條件進行缺乏嚴格界定，隨意擴大礦業權價款征收范圍。2010年河北省人民政府辦公廳印發的《河北省人民政府辦公廳關于印發河北省礦業權價款繳納管理辦法（試行）的通知》（冀政辦〔2010〕19號）中規定，“已設置的探礦權，在探礦權轉采礦權時，其價款按采礦權處置”，“以招、拍、掛方式取得或已進行有償處置的探礦權，應當扣除原已繳納的探礦權出讓金或者探礦權價款”。2006年山西省國土資源廳印發的《關于規范探礦權價款評估與征收辦法的通知》（晉國土資發[2006]247號）強調：“對于按探礦權價款評估標準已繳納完探礦權價款的探礦權人，在申請探礦權轉采礦權時，須重新按采礦權價款的評估方法進行采礦權價款的評估并補繳采礦權價款與探礦權價款的差額。”上述規定，隨意擴大了采礦權價款征收范圍，對于原來已經繳納過探礦權價款的或者以市場競爭方式取得探礦權，在轉為采礦權階段仍然征收采礦權價款，與中央政策文件中對采礦權價款征收范圍相沖突，侵害了礦業權人的合法利益。在實踐中，上述案例也時有發生。2017年國土資源部受理的A礦業公司不服B省國土資源廳采礦權價款收繳案就屬于上述典型案例。2006年7月27日，A礦業有限公司以申請在先方式取得某鐵礦的探礦權，取得時未繳納價款。取得探礦權后，A礦業公司委托專業地勘隊伍對該鐵礦進行地質普、詳查勘查工作，所需勘查資金均由A礦業公司承擔。2012年5月，A礦業公司向B省國土資源廳提交探礦權轉采礦權申請。B省國土資源廳批準設立某鐵礦采礦權的同時，作出決定要求A礦業公司繳納該鐵礦采礦權價款。A礦業公司對B省國土資源廳要求補繳采礦權價款的行為不服，向國土資源部申請行政復議。國土資源部審查認為，依據法律法規及政策規定，探礦權、采礦權人無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權應按規定進行有償處置，合法取得且不涉及國家出資勘查探明礦產地的探礦權，在探轉采時不需繳納價款。礦業權價款是在探礦權、采礦權人無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權時才應按規定進行有償處置并收取，對于合法取得且不涉及國家出資勘查探明礦產地的探礦權或采礦權則不需繳納價款。據此，國土資源部依法作出了撤銷B省國土資源廳要求繳納采礦權價款的行為，責令退還A礦業公司已繳納的采礦權價款的行政復議決定。國土資源部上述行政復議決定嚴格執行礦產資源管理法律政策要求，依法糾正省國土資源廳擅自擴大礦業權價款征收范圍，發揮了行政復議內部監督作用，維護了A礦業公司的合法權益，應當值得點贊！（三）其他問題在礦業權價款確定的方法上，中央政策要求應當經過評估機構合法評估并經國土資源部門確認和備案（確認和備案制度已經取消），但在地方實際操作中，存在簡單的用詢價代替評估或者用資源儲量與價款繳納標準的計算代替評估；用有關機構出具的價款計算說明代替有資質的礦業權評估機構依法作出的評估結果。如前文提到的《河北省人民政府辦公廳關于印發河北省礦業權價款繳納管理辦法（試行）的通知》中就規定，采礦權價款計算結果為資源儲量乘以價款繳納標準，不再按照法律政策要求必須經過有資質的評估機構進行專業評估程序。擴大對國家出資勘查并探明礦產地認定標準的解釋。認為新的勘查或者儲量核實，只要利用原來國家出資勘查成果的，新增儲量都應該繳納礦業權價款。2012年內蒙古自治區國土資源廳印發的《關于處置礦業權價款有關問題的通知

》（內國土資發〔2012〕822號）中就規定，“礦業權人為滿足開采等需要，進行儲量核實或生產勘查，在礦業權范圍內，利用原國家出資勘查地質成果，并提交了核實、勘查報告，資源儲量發生變化的。屬于以下情形的補充處置礦業權價款：（一）新增加煤層或原不可利用的煤層變為可利用的煤層，或煤層厚度增加，使資源儲量增加的;（二）預測的資源量（334）？，經補充勘查提高了資源儲量類型，尚未處置礦業權價款的;（三）重新進行儲量核實，新增資源儲量的。但資源儲量總量未增加的，不再重新處置礦業權價款。”礦業權出讓收益2017年公布的《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發〔2017〕29號）中明確規定，“在礦業權出讓環節，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益。將現行只對國家出資探明礦產地收取、反映國家投資收益的探礦權采礦權價款，調整為適用于所有國家出讓礦業權、體現國家所有者權益的礦業權出讓收益。”這一規定實際上就是上文所談到的從第一種價款過渡第二種價款，將第二種價款即國家以所有者身份出讓礦業權取得的對價正式定名為出讓收益。出讓收益的確定，重新界定了過去較為模糊混亂的礦產資源有償取得的內容，厘清了收取國家投資收益和收取國家所有者權益的區別，是礦產資源有償取得制度的新的里程碑。（一）礦業權出讓收益征收主要內容《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》對礦業權出讓收益確定的方式和標準、中央地方分成、繳納期限和比例等問題做了原則性規定。為了貫徹落實國務院關于礦產資源權益金制度改革的精神，2017年7月，《財政部國土資源部關于印發＜礦業權出讓收益征收管理暫行辦法＞的通知》（財綜[2017]35號），對礦業權出讓收益征收管理進行了細化。關于確定出讓收益的具體形式和標準根據政策規定，礦業權出讓收益由礦業權出讓方式決定：第一，以拍賣、掛牌方式出讓的，競得人報價金額為礦業權出讓收益；以招標方式出讓的，依據招標條件，綜合擇優確定競得人，并將其報價金額確定為礦業權出讓收益；以協議方式出讓的，礦業權出讓收益按照評估價值、類似條件的市場基準價就高確定。第二、采用招標、拍賣、掛牌等競爭性形式出讓礦業權的，以出讓金額為標的，礦業權出讓收益底價不得低于礦業權市場基準價；以出讓收益率為標的的，出讓收益底價由礦業權出讓收益基準率確定。礦業權市場基準價由地方礦產資源主管部門參照類似市場條件定期制定，經省級人民政府同意后公布執行。礦業權出讓基準率，由省級礦產資源主管部門、財政部門確定，并根據礦產品價格變化和經濟發展需要，進行適時調整，報經省級人民政府同意后公布執行。第三，礦業權出讓收益原則上通過出讓金額的形式征收，特殊情況下可以通過礦業權出讓收益率的形式征收。關于出讓收益繳納的方式和期限第一、礦業權出讓收益在出讓時一次性確定，以貨幣資金方式支付，可以分期繳納。取消了國有地勘單位探礦權采礦權價款轉增國家資本金政策，礦業權出讓收益都要以貨幣資金方式繳付，營造公平競爭的市場環境。第二、礦業權出讓收益分期繳納的，首次繳納金額不得低于出讓收益的20%。具體一次性繳納標準、首次繳納比例和分期繳納年限，由省級財政部門、礦產資源主管部門確定。國土資源部登記發證的油氣等重點礦種的礦業權出讓收益的上述有關政策，由國土資源部制定統一標準。第三、探礦權轉讓的，未繳納的探礦權出讓收益由受讓人承擔繳納義務；采礦權轉讓的，采礦權人需要繳清已到期的部分，剩余采礦權出讓收益由受讓人繼續繳納。第四、探礦權轉為采礦權的，不再另行繳納采礦權出讓收益。探礦權未轉為采礦權的，剩余探礦權出讓收益不再繳納。采礦權人開采完畢注銷采礦許可證前，應當繳清采礦權出讓收益。關于礦業權出讓收益的分成國務院明確規定，礦業權出讓收益中央與地方分享比例確定為4∶6。相比較《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》（財建[2006]第394號）中規定的“探礦權采礦權價款收入按固定比例進行分成，其中20%歸中央所有，80%歸地方所有”，中央在礦業權出讓收益上比重增加。這樣規定的目的是，兼顧礦產資源國家所有與礦產地利益，保持現有中央和地方財力格局總體穩定，與我國礦產資源主要集中在中西部地區的國情相適應，同時有效抑制私挖亂采、賤賣資源行為。關于礦業權出讓收益的支出用途，由各級財政統籌用于地質調查和礦山生態保護修復等方面支出（二）礦業權出讓收益征收幾個問題出讓新設礦業權的，礦業權人應當按照目前的政策規定繳納礦業權出讓收益。但如何解決過去礦業權價款征收遺留下來的問題，礦業權出讓收益征收涉及到與原來礦業權價款的銜接，是當前礦業權出讓收益征收需要重點解決的問題。過去已經確定但尚未繳納的的礦業權價款如何處理？政策規定，之前形成的探礦權采礦