城市社區管理中存在的問題及對策研究PAGEPAGE4摘要本文首先從城市社區管理解析人手，對城市社區的概念、強化城市社區管理的意義進行了探討。隨后立足我國城市管理的現狀，對改革開放以來我國城市社區管理取得的成績、存在的問題進行了系統總結并分析了存在問題的原因。文章認為，改革開放以來，我國城市社區管理有了長足進步。但是，由于計劃經濟體制的影響，我國城市社區管理呈現行政化、法制不健全、管理組織力量薄弱等缺陷，與城市社會轉軌變型的趨勢以及社區模式創新的要求格格不入，必須進行改革。文章以十六大精神為指導對進一步完善我國城市社區管理提出了構想，把西方發達國家城市社區管理的發展與我國城市社區管理狀況的對比作為切人點，分析了我國城市社區管理改革的理論依據和驅動因素，提出了城市社區管理的構建原則和基本思路，并由此設想了完善城市社區管理的具體思路:健全社區建設管理組織體系、組建社區居民自治管理網絡、創建學習型社區、大力發展社區服務、加強社區干部建設等，從而建立科學有序、先進高效的城市現代社區管理新模式。關鍵詞：我國，城市社區，管理，問題，對策，研究；SummaryThisfirstanalysisfromtheurbancommunitymanagementstaff,theconceptofurbancommunities,andstrengthencommunitymanagementofthesignificanceofthecitywerediscussed.Thenbasedonthestatusofurbanmanagement,thereformandopeningupofChina'surbancommunitymanagementachievements,problemsweresystematicallysummarizedandanalyzedtheexistenceoftheproblem.Accordingtothearticle,thereformandopeningup,China'surbancommunitymanagementhasmadesubstantialprogress.However,duetotheimpactoftheplannedeconomy,China'surbancommunitymanagementpresentsadministrative,legal,andadministrationorganizationisweakandotherdefects,transformingandurbansocialtrendsandrequirementsofthecommunitymodelinnovationoutoftune,mustbereformed.ArticlesinCongressasaguidetofurtherimproveourmanagementoftheurbancommunityvision,theWesterndevelopedcountriesandurbandevelopmentandcommunitymanagementofthesituationofChina'surbancommunitymanagementasacutpointofcomparison,analysisofChina'surbancommunities,thetheoryofmanagementreformbasisanddrivers,proposedtheconstructionofurbancommunitymanagementprinciplesandbasicideas,andthusenvisagesimprovingthemanagementofspecificideasinurbancommunities:asoundsystemofcommunitybuildingmanagementorganizations,theformationofcommunityresidents'self-managementnetwork,tocreatealearningcommunity,tovigorouslydevelopmentofcommunityservices,strengthenthebuildingofcommunityleaderstoestablishascientificandorderly,advancedandefficientmanagementofthenewmodelofmodernurbancommunities.Keywords:China,theurbancommunity,management,problems,strategies,research;目錄1.3、社區管理的具體內容社區管理的內容是“四性”工作，即地區性、社會性、群眾性、公益性事務，它包括科、教、文、衛、體等諸多方面，涉及的范圍廣，就社區管理的具體內容而言，主要包括以下幾個方面:社區組織管理。內容包括健全社區的各類組織機構，明確工作目標和工作職責，指導各類組織開展工作，并對其工作成果進行考評。比如組織和指導居民選舉居民委員會干部，并幫助居委會開展工作:成立由社區主導機構、主要社區單位、職能部門在社區中的延伸機構及居民代表組成的社區發展委員會，充分發揮協調工作，推動共建活動和資源共享活動的開展，更好地滿足社區成員的需要。社區黨建管理。其主要職能是健全黨組織的各級網絡，組織和發揮社區黨員和在職黨員的模范帶頭作用，強化對黨員的管理和考評。社區黨建管理的核心是社區黨組織，它作為上級黨組織的派出機構，是社區內各種組織和居民群眾的領導核心，對社區建設和管理的各項工作負領導責任。社區服務管理。其主要職能是了解并根據社區居民的需求，設立、健全社區服務網絡，完善社區服務體系，廣泛開展社區服務，并對服務質量進行監督、保證，以提高社區居民對社區的滿意度，提高居民的生活質量。社區服務具有公益性、群眾性、互助性、地域性四大特點，公益性即它不以營利為目的，而以社會效益為主，以滿足社區居民的生活服務需求為目標:群眾性，即群眾的事情讓群眾自己去辦，以自我服務的方式來進行;互助性即提倡“人人為我，我為人人”的精神、風尚，發動社區成員廣泛參與，以互相幫助的方式來開展社區服務活動;地域性即社區服務的對象穩定，并有一定的區域范圍的限制。社區文化、教育管理。這里的文化概念是指包括文化、娛樂、群眾性文體活動及全民健身等內容在內的大文化概念。社區文化管理的具體內容是對文化娛樂設施進行規劃和建設，組織健全各類文體活動組織，幫助和指導這些組織開展社區文化娛樂活動、群眾性文體活動，引導社區居民進行全民健身活動，社區教育管理則是要建設和完善社區學院、繼續教育中心、培訓中心以及代表今后發展方向并利用網絡進行教學的遠程教育中心等教育機構，組織和發動社區居民廣泛參與，進行普法、科普、時事政治、實用技能、興趣愛好、思想政治、道德倫理、人文知識、自然知識、醫療衛生常識等各種內容不同，形式各異的教育活動。二、城市社區管理的作用和意義社區管理是從傳統體制下的街道行政管理過渡轉化而來，它順應變化了的新的情況，能比較有效地解決社區發展過程中存在的問題，能有效地協調社區內各方面的力量，發動大家通過自治互助、共同參與的方式，來滿足社區廣大居民的需求。社區管理在協調力量、組織居民、教育居民、滿足居民需求等方面的作用明顯，具有傳統管理體制不可比擬的優越性，它的存在對城市管理體制改革、社區的發展、實現社會發展的根本目的，都具有十分重要的意義。2.1、社區管理的作用社區管理是在“兩級政府、三級管理”①的新體制下，綜合、運用行政手段、法律手段和經濟三種手段，以及引進責任、考評機制、法律機制、市場機制和監督機制等四種機制，來處理社區內存在的問題，解決矛盾、服務群眾、對社區進行綜合性管理，其作用主要表現在以下幾個方面:一是對政治穩定和社會穩定的作用。在現實生活中，由于政治信仰、思想認識、收入水平、教育程度、家庭影響等各方面的差別，導致人們產生種種不同的觀念、想法，造成一部分人心理上的失衡，有可能形成不穩定的因素，而婚姻、家庭、子女、職業、生活條件等幾乎人人要面對的問題，同樣也會誘發不穩定因素。而有效的社區管理恰恰是及時發現不穩定的苗頭，及時控制不穩定因素并將其消滅在萌芽狀態的最有力手段。因為社區居民的關系最密切，各級組織特別是屬于四級網絡的居委會對社區居民的情況最了解，能及時發現問題的苗子，同時因為居民有事首先想到的社區組織就是居委會，居委會直接為居民提供服務，因此，居委會與社區居民的關系最近，相互之間的依賴性也比較強，通過居委會去做工作，比較容易見效。如果沒有強有力的基層管理，不安定因素得不到控制，它將會迅速蔓延，從而影響整個社會的安定局面。二是對社區居民身體健康的作用。社會發展的根本目的在于人的全面發展，而人的全面發展又有一個重要的前提，那就是健康，身體和心理的健康。健康來自兩個方面，一是鍛煉，二是醫療，而社區管理可以強化這兩個因素。社區健身設施的布置和健身活動的開展，使人們的參與熱情大大提高，使健身場所和設施的利用率大大提高，也使鍛煉的效果得到保證;社區管理機構通過對社區衛生資源的合理配置，建立和完善防病網絡、防疫網絡和治病網絡，通過發動居民參與、志愿者服務、社區內的醫院、醫生等醫療資源的共享，有效地開展防病治病工作，保障居民的身體健康。三是對居民文明素質提高的作用。隨著社區的發展，社區居民的素質也要不斷提高。居民文明素質提高的途徑有兩條，一是約束。通過強制使居民改掉不文明的習慣及不符合社會發展的行為。二是教育。通過政治教育、業務培訓、興趣培養、技能教育等多渠道、全方位的教育，使廣大居民的文化知識，藝術修養等各項素質得到全面的提升。社區的約束要素和教育功能可以有效地解決這兩方面存在的問題，對居民文明素質的作用不可小視。2.2、社區管理的意義社區是城市的基礎單位，是黨和政府在新時期各項工作開展的重要載體，沒有社區這個基礎性載體，有很多工作就根本無法開展，而社區管理水平的高低和效率好壞，又直接影響著社區所承接的各項任務，因此社區管理具有十分重要的意義。經濟體制改革的核心是放權、分權，隨政事、政企、政社的分離，政府的一部分職能，轉到社區。如果沒有社區這個承接主體，從政府分離出的職能，就無組織和單位接受與落實。現在這部分權力和職責都分到了社區，社區的職能逐步增加。加強社區管理是社區各職能充分發揮作用的前提和保障，是經濟體制改革進一步深化的必然要求。三、我國城市社區管理存在問題盡管近年來全國各地城市先后對社區管理體制和管理方式進行了有益的探索，取得了明顯的成效。但從社區管理的現狀和客觀需要來看，還存在著不少矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面:3.1、社區管理體制的行政化色彩較濃盡管這些年各地城市在改革行政型社區管理體制方面已經做出了不少努力，但社區管理的行政色彩仍然很濃。一方面，街道辦事處政社不分的狀況并沒有大的改觀，它仍然承擔著過多的行政管理職能，工作量過大，經常處于疲于應付狀態，其直接后果是既未能夠明顯減輕政府的社會管理負擔，也沒有能夠很好地發揮自己應有的社會管理職能，致使社區成員越來越高的物質文化生活要求難以得到滿足，同時也沒有從更深層次上提高廣大居民民主參與社會管理的意識。因為在行政型管理體制下，社區生活帶有濃厚的政治性和強迫性色彩，社區成員對行政任命的社區管理主體缺乏認同感，對社區缺少歸屬感，不能積極參與社區活動。從而造成社區管理中“上面雷聲大，下面雨點小”的窘況。這種做法與社區建設的初衷相去甚遠，只能說是政權建設，而非真正意義上的社區建設。另一方面，作為居民群眾自治組織的居委會的工作方式也帶有較濃厚的行政色彩。因為事實上居民委員會受街道辦事處的領導，所以其日常工作不得不服從街道的安排，進而也陷入了繁雜的具體事務之中。過多的事務性工作必然會弱化居委會自治組織的管理職能。另外，我國城市的社區類型比較單一，基本上仍然以行政型社區為主。就正在推行的“兩級政府，三級管理”的社區管理體制來說，所謂兩級政府是指市級政府、區級政府。街道辦事處是區級政府的派出機構，含于“兩級政府”之中，它既是政府各項政策的具體執行者，又是調節社區政治、經濟、文化等活動的中樞。三級管理是指市級政府、區級政府、街道辦事處三者自上而下的管理模式。街道辦事處管理著居委會，并通過它處理大部分具體的社區事務。除了這種政治性的社區組織之外，幾乎還未形成其他成熟的社區組織類型。3.2、社區管理的組織力量比較薄弱社區機構設置、人員配備、經費來源、基本設施與所承擔的職責任務不適應。有些工作區政府缺乏相應的機構，管理職責無法履行，有的雖然設置了機構，但由于人員或設備等力量較弱，而影響到任務的完成。作為社區管理主體的街道辦事處，是人民政府的基層組織，為本轄區人民群眾服務是義不容辭的責任，理應發揮“上為國家分憂，下為人民解愁”的作用。而街道盡管承擔著諸多管理任務，但其權力小，只能行使部分政府職能，在城市管理、經濟建設、社會保障等方面難以實現責、權、利相統一，難免造成執行部門有權執法卻又沒有力量直接把法律落實到基層，街道和居委會能夠做到但卻沒有權力去做，結果出現條塊之間推扯皮的現象，從而造成政出多頭，相互配合不夠和整體工作成效不高的狀況。加上辦事處和居委會還缺少年富力強、文化層次高、懂得現代社區管理、熟悉市場經濟條件下的基層政權運作與廣大居民之間互動規律的干部;而且，干部年齡老化，專業、文化知識結構不合理，業務素質不高的現象相當突出，在很大程度上也制約著社區管理和服務作用的發揮。3.3、社區管理的法制不健全目前，社區管理的法制不健全，對管理權力缺乏監督和制約，主要表現在:其一，在社區管理中，一些具體的管理工作找不到法律依據。例如，對沿街乞討、露宿街頭的盲流人員的收容沒有明確的法律規定。其二，監督的主客體錯位。監督主體本應是居民，由居民來監督社區權力的使用，但事實往往不盡如此。例如，有的居民委員會因過分追求經濟效益，不顧干擾居民日常生活的后果，在社區內允許或親自進行違章搭建，這會進一步助長違章、違法行為。其三，監督運行方式單一，主要是由上而下，自下而上的上行監督較少。其四，監督缺乏必要的協調。社區內有各種監督組織，但因職權不明，協調不力，容易造成多方插手或相互推誘的現象。其五，監督制裁不力。監督組織沒有仲裁權力或仲裁權力很小，往往只能一些督促、調解工作。其六，監督法規不健全、監督制度不完備、缺乏可操作性。總之，社區內由于監督體系不完備、機制乏力，很難保證社區權力的正確行使。3.4、社區管理重視“硬件”而忽視“軟件”在社區管理中，很多城市不能根據社區長期發展的要求，超前進行高起點的科學規劃。相反，管理目標的制定常常帶有當權者的主觀意志，成為他們追求政績的墊腳石“領導意愿”的支配造成中國城市社區管理總是在“換一屆領導，改一回模式”的怪圈中徘徊，管理規劃幾年一變，缺乏穩定性。而且，目前的中國城市社區管理過多地偏重于經濟建設、市政建設等針對“物”的硬件管理，而忽視文化教育，公共服務等以“人”為中心的軟件管理，造成實際工作中“一手硬，一手軟”的畸形狀況。也使得許多社區居民參與社區活動的積極性降低。比如在居委會的選舉中，雖然有法律明文規定，但由于可以實行居民代表選舉，許多地方都把居民代表選舉居委會作為普遍通行的制度。這樣，組織選舉者可以隨意確定居民代表因而省掉許多麻煩，選舉有時成了走過場，居民對居委會缺乏認同，因而對居委會開展的各種社區活動也就缺乏主動參與的積極性，從而導致各類志愿者服務活動的開展面臨不少困難。、四、對策分析4.1、城市社區管理的構建原則一是政府行政性與社區自主性相結合的原則。一個完全自治的社區是以社區成員的高度民主參與意識為條件的，而在我國目前社區成員民主參與意識還比較薄弱的情況下，街道、居委會作為黨的基層政權建設的一個重要部分，只能加強不能削弱。也就是說，在較長一段時期內，政府行政行為仍應該在社區建設中占主導地位，社區管理體制的行政化特征仍將保留，這也是中國特色的社區管理模式所不可缺少的。但是，隨著城市社區建設的推進，以政府行政性為主的“街道制”管理模式終將向著以社區成員高度民主參與的“社區制”模式轉化，這是一個動態而長期的過程。未來的社區管理應該是行政性與社區性并重，政府行政行為與社會自主行為相結合，以行政行為為主導的混合型的管理模式。二是社區管理與社區服務相結合的原則。社區管理是一種特殊管理，其目的就是營造社區的氛圍，形成一種能夠凝聚社區全體成員的合力—歸屬感和認同感，而這種管理目標又是在政府、社區成員雙方積極主動的合作與協同下實現的。所以，社區建設與發展既需要服務的提高，又需要管理的完善。任何一種只重視管理形式而輕視服務內容的管理模式，都難以滿足現代化社區管理的需要。無論從理論上講還是從實踐上看，服務也是一種管理，尤其是在社區管理中服務具有不可替代的作用。因為管理的效能一方面來自于具體的管理過程，另一方面又來自于服務的過程。社區服務的每一級中心，每一層網絡，都履行著社區服務與社區管理的雙重職能。因此，我們必須堅持管理與服務相結合，寓管理于服務之中。在履行管理職能的過程中，以服務為先導，確立服務的宗旨，以服務促管理。只有這樣，才能提高社區管理體制的管理效能。三是“條塊結合，以塊為主”的原則。這里的“條塊結合，以塊為主”，主要是指在社區管理體制中，行政部門的專業管理與街道辦事處的綜合管理相結合，以后者為主。因為社區管理不同于行業或部門工作，它是以一定地域的社會生活共同體為對象的系統工程，客觀上要求起主導作用的管理主體必須是社區的最具權威性的管理機構。具體到街道社區而言，管理主體當然是街道辦事處。當然，社區建設的內容具有多樣性和復雜性，涉及社區的方方面面，僅靠幾個部門的專業管理難以奏效，加上“條”與“條”之間的管理缺乏協調，往往難以形成合力，所以必須在街道辦事處的主導下，協調“條”與“條”之間，“條”與“塊”之間的關系，使之有機結合，相互協作，充分發揮各自的功能，共同搞好社區建設與管理。四是“法治”與“情治”相結合的原則。現代社區管理是一種法制管理，法制化是社區管理系統正常運作的基礎。社區行政管理系統通過建立社區管理的法規制度，可以依法對社會自立管理系統和生活服務管理系統實行監督管理，也可以依法接受上級政府的管理。而社會自立管理系統和生活服務管理系統也能有章可循，有法可依，使自己在法制化的環境中履行自身的職責。所以，依法管理是社區管理有序化的根本保證。而社區卻是作為一個強調情感歸屬的區域，它又注重以情感人，以情召人，因此，新型社區管理的構建與運行除了法的保證外，還必須考慮到情感因素，利用情感這個紐帶，實施“情治”管理，就是要讓社區成員充分享受到社區的溫暖，在自覺自愿的前提下，投身于社區建設，從而使自立、自律、自治、自愛成為社區社會化管理的真正動力。因此，在現代化城區建設中，一方面要依靠法的手段，形成有序的社區管理;另一方面也要通過情感投入，做好深入細致的思想工作，使社區形成凝聚力，這兩方面必須結合運用。4.2、管理思路4.2.1、下移管理重心，增強社區功能管理重心下移，就是將一部分職能下移至社區，增強社區的功能，其核心是向社區放權，其中既包括第二級政府(區委、區政府)向第三級管理(即社區的主導管理機構一一街道)的放權和第二級政府的有關職能部門向相應的第三級管理機構的分權，其目的是解決在原有體制下形成的街道承擔的工作任務很多，而管理權限很少，很多工作想干卻沒權干，對有些事無能為力卻要承擔后果這種不合理的現象。政府放權的承受主體主要是第三級上的街道，同時也要分權發揮職能部門的作用，以及通過推進法制建設來加強和逐步完善依法行政。在事權下放的過程中，首先要遵守權責利一致的原則，保證街道權力的落實，做到管人與管事相結合，保證街道財力的落實，做到“財隨事轉，費隨事轉”;其次是要遵循放權與分權相結合的原則，在放權的同時，還要將各組織、機構的職能進行清理，實行政企、政事、政社職能的分離，將下移的職能適當分解，不能簡單地一放了之;再次是責任主體惟一的原則，防止出現職責不分，互相推i}扯皮的現象。4.2.2、構建“條包塊管、以塊為主”的管理格局“條”是指進行專業管理的各職能部門，“塊”指的是進行綜合管理的地域性機構。社區中的專業管理是指公安、工商、市政、園林、環衛等專業職能部門按照法律、法規，按一定的程序，對專業領域內的事務進行行政管理;綜合管理是以組織領導、綜合協調和監督檢查的方式對社區進行管理。隨著改革的深化和社會、經濟的發展，社區管理的綜合性特征越來越明顯，許多工作和活動的管理都涉及多個職能部門，必須讓它們通過合作的方式進行綜合管理，而綜合管理又是由“塊”來負責牽頭、組織、協調、監督的。在新形勢下“條包塊管”是一種趨勢。為適應新時期的要求，管理重心下移至社區，管理權力也隨在條塊之間進行調整，組成一個新的組織框架，它以社區為核心，以居委會為基礎，以專業管理部門派駐社區的機構為重要組成部分，在管理要求變動的情況下組成全新的管理體制，形成“條包塊管，以塊為主”的管理格局。4.2.3、完善小政府、大社會的管理框架小政府、大社會管理框架的關鍵是分解政府的職能，轉變政府的職能，按照精簡、統一、效能的原則，實行政企分開、政事分開、政社分開，同時加快社會組織的培育，由它們來承接一部分由政府分出的職能。在政府放權，建立社區管理新體制的過程，要注意按照以政府為主導，全社會廣泛參與的原則，按照政府適度參與的原則、按照有償服務，政府不介入的原則、按照政企、政事、政社分開實行聯動的原則來進行具體操作，其具體內容包括:第一將政府的行政管理職能和企業的經營職能、社會組織與社會團體的服務職能相對分離。首先是將物業管理、垃圾清運、環衛保潔、園林綠化、路政養護等作業為與行政管理職能分開，經營性的作業行為，如物業管理等由企業公司來承擔，走企業化、產業化的道路;其次是將有償服務事宜從政府中分離出來，交由或授權委托社會中介機構等事業單位來管理，政府從政策角度推動社區服務的社會化、產業化，讓服務走向市場。這樣既有利于精簡政府職能，推動政府依法行政，又有利于降低管理成本，提高管理的效率;第二，將具有社會慈善性質、社會互助性質的工作從政府職能中分離出來，交由社會組織、社會團體來具體負責。在小政府大社會的框架中，社區組織占有十分重要的地位。因為隨著居民收入提高，消費結構有了明顯的變化，人們對提高生活質量和改善生活環境的要求日益提高，許多家庭事務出現了社會化的趨勢，對社區服務的要求更高了。與此同時出現的是政府弱化了對社會生活的全面干涉，改變以往對各項社會事業全面包攬的狀況，而將相當一部分社會事業發展的職能轉移出來，企業管理職能給企業，行業管理職能交社會中介組織，余那部分和廣大社區居民密切相關的，主要是由社區服務內容構成的社會性事務則交給了社區織。這些社區組織在社區范圍內呈網絡結構，具有適應組織目標多樣化的趨勢，利于成員之間的信息和資源共享及相互溝通和交流，能更好地滿足居民群眾多樣化的服務需