公共財政框架理論簡論

關鍵詞：食貨；國家分配論；公共財政框架

近年來，公共財政框架的理論倍受財政理論界人士的矚目。這一理論不同于西式的公共財政理論，也有別于舊中國的公共財政理論，這種理論是在新中國傳統的國家分配論的基礎上，借鑒了西方公共財政理論，結合我國社會主義市場經濟深入發展的具體情況提出的財政理論，所以，可以說這一理論是我國在社會主義市場經濟模式下財政理論的重大突破。

一、我國對資本主義財政理論的引進及沿革

在我國封建社會的漫長歷史中，對國家以行政手段直接參與或間接干預國民經濟、安排百姓生活與生產的活動，通常以“食貨”一詞來概括，歷代史書中，都有“食貨志”專篇記述或論述這些活動。“財政”一詞是清朝末年從日本舶來的，后來成為概括上述活動的術語。據有關記載：日本在“明治維新”前后從法國引進了Finances這個單詞，在翻譯時，借用了漢字中的“財”和“政”二字，于是形成了“財政”這個概念。而FinanceS這個單詞的英文為Financ.，起源于13一15世紀的拉丁語FiniS，漢語的意思是貨幣支付，后來又發展為Finars，漢語的意思是支付貨款、裁定款項等，16世紀末法國政治家布丹在論及財政問題時，將Finars譯成法文Finances，到了18世紀，亞當·斯密在《國富論》中論述財政問題時，將FinanceS寫成Financ.，并多處使用Financ……[1]直到1892年巴斯塔布爾才用PubliCfinanc.表述財政這個概念。這一表述雖然得到西方大多數學者的贊同，但也不乏反對者。例如1898年阿當斯就曾以Sciencoffinanc.一詞來表述，1937年瞻森曾以govemlnentfinanc.一詞來表述，1965年，約翰森則以publiceconomics一詞來表述。

我國在鴉片戰爭以后，特別是在“戊戌變法”前后，越來越多的仁人志士，開眼看世界，希望從發達國家借鑒富國強兵的經驗，“財政”一詞就是那時從日本引進我國的。但見諸官方文件，大概在光緒年間。光緒10年，“戶部統籌財政。光緒24年，提出：”改革財政，實行國家預算“。光緒29年3月，”命奕匡、瞿鴻鴻機會戶部整理財政。命那桐、與奕匡、瞿鴻機整理戶部財政“此后，經常以財政處的名義，上奏有關事宜，如建鑄造銀錢總廠、在京辦銀行等。光緒32年，實行新官制，改戶部為度支部，”改戶部設省，財政處入之。“中央在度支部下設”清理財政處“，各省設”清理財政正監理官、副監理官“等職官。這里有兩點應該加以說明：其一，當時對”財政“一詞的理解偏重于貨幣，所以所設”財政處“的主要職責是負責鑄幣，包括銅錢、銀幣、紙幣，以及制定各種錢幣發行的制度規則等，直到民國以后，才逐漸對”財政“一詞有了較全面的理解；其二，這時的財政處不過是度支部下屬的一個機構名稱，并不是理論意義上的財政概念，但這已經證明，最高統治者在革新派人物的影響下開始接受這個新的概念，并運用于實踐之中。在財政概念被廣泛應用的前后，中國的財政制度也發生了很大的變化，例如在財政收入中出現了具有資本主義性質的國有企業收入，鐵路、輪船航運、電訊、郵政、礦業收入等，雖然收入甚微，但已不同于封建制度下的官營企業收入，三次發行國內公債和股票，也是按資本主義方式發行的；在財政支出中也現了資本主義性質的支出項目，如創建新軍、訓練警察、獨立的司法機構支出、教育費、外交費等都屬于此類支出；同時也出現了與資本主義性質的財政收支相配套的財政管理制度，如預算制度就是比較典型的具有資本主義性質的財政管理形式，其實，光緒29年設立清理財政處的目的之一，亦是清理地方財政，測算中央和地方的財政收支，為實行西方模式的預算作準備，經過4年的準備，于宣統二年試辦宣統三年的預算。這個預算盡管比較粗淺，而且沒來得及實施，清朝就被推翻了，但這個沒會諸實施的預算，不能說不具有資本主義性質；宣統二年，制定了統一國庫章程，這一章程也不同于封建性的國庫制度，而是初步具有資本主義性質的國庫制度。

從清末舶來資本主義的財政概念以來，到國民黨政府的崩潰，在這不到40年的時間里，財政概念得到當時的統治者和經濟學人士的普遍認同，并在各類財政文件和財政著述中予以廣泛采用，20世紀30一40年代已有多部《財政學》之類的論著問世，國民黨政府還第一次編印了《財政年鑒》。然而就其實質而言，與資本主義的財政概念，無論是內涵，抑或外延，都有很大差距，當然，由于真正的資本主義生產方式并沒有在中國建立起來，所以也不可能在中國建立起真正的資本主義性質的財政概念，這期間雖然使用的是資本主義的財政名詞，但仍然難以掩蓋其封建制度遺留的專制性和半殖民地時產生的買辦性，以及連年不斷地戰爭所造成的軍事性。

二、新中國對資本主義財政理論的革命性改造

從1949年中華人民共和國建立，到1984年中共十二屆三中全會，新中國已經建立起了以公有制為基礎的相當完善的社會主義計劃經濟體制下的財政制度，例如統收統支的財政預算管理制度、國有企業財務制度和利潤上繳制度、促進國營經濟發展的稅收制度、促進農業發展的農業稅制度等等。這個時期的財政概念雖然仍以“財政”二字加以概括，但對其內容進行了革命性的改造。首先，新中國的財政理論是以馬列主義的國家學說和剩余價值論為理論基礎的，從而擯棄了資本主義的社會契約論和邊際效益論。馬列主義的國家學說認為，國家是階級不可調合的產物，是階級壓迫的工具，賦稅是政府機器的經濟基礎，而不是其他任何東西；其次，新中國財政的實踐基礎是計劃經濟體制，而資本主義實行的是市場經濟體制。在這樣的理論基礎與實踐基礎上，從1951年以來經過許多財政專家、學者的深入探討，到1982年，基本確立了具有中國特色的社會主義計劃經濟體制下的財政概念，即“財政是指國家為了實現其職能的需要而對一部分社會產品進行分配或再分配”，這就是所謂的“國家分配論”。這個概念的內涵是：以國家為主體的無償的具有強制性地分配活動及所體現的分配關系；這個概念的外延是：財政分配是一部分社會總產品，其中包括一部分國民收入，一部分剩余產品或剩余價值，一部分是V或C.對財政概念的這種表述，比較科學地概括了計劃經濟時期的財政活動，因而得到了新中國大多數學者的贊同。與此同時，從財政的本質、職能、范圍、作用，到財政政策、制度等方面，建立了一整套相對完整的理論體系，當然，這期間關于財政概念還有其他一些不同的表述，如公共需要論、價值分配論等。

“國家分配論”不僅對我國社會主義財政理論建設有著重要作用，而且對我國社會主義計劃經濟時期的財政工作實踐有著重要的指導意義。我國能夠勝利渡過三年困難時期，并實現國民經濟的恢復和發展；能夠在極度困難的條件下，沖破“文化大革命”時期的重重阻力，鞏固了政權，穩定了經濟；能夠在“撥亂反正”以后的一段時間里，使國家財政從危機的邊緣走向恢復和發展；無不與正確的財政方針、政策有著直接或間接的關系，而這一時期國家財政方針、政策的制定都是以“國家分配論”為依據的。

但由于“國家分配論”是在特定的經濟體制下形成的，因而不可避免地具有一定的局限性：雖然這一理論對國家財政內涵—國家財政本質的論述具有普遍真理性，但對國家財政外延的論述卻不具有普遍真理性，例如對國家財政的職能、范圍的論述，如果說在社會主義計劃經濟體制下是完全正確的，但在社會主義市場經濟體制下，就需要加以修正了；特別是對不同國家財政在不同的政治制度、經濟體制下的財政模式或類型未能進行科學地區分，所以當我國由社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的過程中，這一理論就遇到了來自實踐的嚴峻挑戰。面對這一尷尬局面，“國家分配論”必須突破過去對國家財政這一概念的外延的認識，打造一種新的財政理論，以適應社會主義市場經濟體制，指導不斷向縱深發展的財政改革實踐。在這種情況下，公共財政框架論應運而生了。

三、公共財政框架理論是我國財政理論的發展與創新

1984年10月中共中央十二屆三中全會作出的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確指出：我國社會主義經濟是公有制基礎上有計劃的商品經濟。這時，一些先知先覺的人士就根據中國經濟體制的變化，提出了“公共財政”的概念，并引發了關于“國家分配論”與“公共財政論”的學術之爭。1992年10月中共十四大更加明確地提出：我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟。自此以后，中國的經濟體制發生了很大的變化，原來實行的計劃經濟體制，逐漸向市場經濟體制轉變。同時，財政制度和財政預算管理體制也發生了巨大的變革，例如在財政預算管理體制方面，已由國家統收統支逐步改變為分級財政預算管理體制；在財政收入方面，原來以國有企業利潤為主要來源，改革開放以后，逐步改變為以稅代利、以稅為主的繳納方式；在稅收制度上，建立了以增殖稅為主體、消費稅與營業稅為補充的新流轉稅制度，修訂和完善了企業所得稅和個人所得稅制度改革，完善了資源稅、財產稅制度等；在財政支出方面，改變了原來對國有企業一攬子包下來的做法，而是按照抓大放小、有進有退、有所為有所不為的方針，進行企業改制，將大多數國有企業推向市場，而以有限的財政資金保證公共部門的需要；在財政管理方面，實行復式預算制度，又頒布了預算法、公司法等。由于經濟制度、財政制度的改革，原來以國家為主體的分配活動及所體現的分配關系的財政概念，顯然無法全面概括財政活動的實踐，于是一些有識之士開始沖破各方面的阻力，進一步探討“公共財政概念”。以“公共財政”來概括現實財政活動的財政概念由此登上了歷史舞臺。

1997年下半年，中國經濟經受了一次嚴峻的考驗，這就是東南亞的金融危機，以及國內由于前期實行的財政與貨幣的雙緊政策的負效應，致使投資嚴重不足，總需求小于總供給，造成市場蕭條，經濟萎縮。在這種情況下，中央及時調整財政政策，于1997年底開始實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策，以加大力度，擴大內需，調整結構，拉動經濟增長。就是在這種形勢下，財政部長項懷誠于1999年初，在《關于1998年中央和地方預算執行情況及1999年中央和地方預算草案的報告》中提出了“轉變財政職能，優化支出結構，建立公共財政的基本框架”的思想。《財政》雜志1999年第4期為此配發了《轉變財政職能，建立公共財政》的專論。這些論述，充分說明政府部門已經接受并已在實踐中開始運用“公共財政”這一概念，隨后便在全國范圍內掀起了關于“公共財政”概念和“公共財政”理論的討論熱潮。隨著“公共財政”概念和理論大討論的深入開展，中國的財政制度也發生了一系列的重大變化，如財政支出方面的政府采購制度、社會保障制度、轉移支付制度，在財政融資方面的發展證券市場、發行品種齊全的國債制度等。目前，財政理論界的許多專家、學者都在深入研究公共財政概念內涵和外延，密切關注公共財政理論的發展。可以預期，隨著“公共財政”概念與理論大討論的深入發展，必將帶來財政制度的更大變革。

在社會主義市場經濟條件下所建立的“公共財政”理論，繼承了“國家分配論”的馬列主義傳統，摒棄了西方公共產品論中關于否定資本主義國家財政的階級性和剝削性等糟粕，借鑒了這一理論中關于在市場經濟條件下，國家財政彌補市場失靈、為市場提供非排他陛和非對抗性服務等合理內容，創建了新的財政理論。其實，在“公共財政論”提出之前，我國已經出現了一系例類似“公共財政”的改革實踐，例如利改稅、分稅制的實行、國有企業改制、財政的轉移支付制度等等，所以這一理論實際上是我國在社會主義市場經濟條件下財政改革實踐的理論升華。故此，筆者稱之為“公共財政框架論”或“新公共財政論”。

“公共財政框架論”或“新公共財政論”既能夠深刻闡釋我國在社會主義市場經濟發展過程中所出現的國家財政改革的新事物，又能化解在國家財政改革中出現的有關矛盾，同時也能指導國家財政改革向縱深發展。特別是在我國加入WTO之后，這一理論必將顯示其蓬勃的生機。因而，“公共財政框架論”或“新公共財政論”是我國財政理論的重大發展和創新。因為這一理論為國家財政的改革提供了充分的理論依據。我國自改革開放以來，國家財政率先改革，并取得了很大的成績，然而在改革過程中，理論滯后的問題一直困繞著改革的步伐。無論是對利改稅，還是政府財政行為的轉軌，抑或國家預算體制與制度的改革，都需要理論界給予財政理論的指導和診釋，然而傳統的國家分配論對此卻無能為力。例如國有企業的利改稅，傳統的國家分配論認為國家是以兩種身份從國有企業取得收入的，即一種是以國家的行政權利強制取得的稅收，一種是以所有者的身份取得利潤，如果將利潤改為稅收，就等于放棄了國家的所有者身份，所以，在理論上是說不通的，因而在利改稅出臺很長一段時間后，仍然有人進行理論上的批評；政府財政行為的轉軌更是有悖于傳統的國家分配論，在計劃經濟時期，我國的國家財政一向以建設財政、生產財政自喻，為了支持國有企業的發展，國家財政付出高昂的代價，而到了80一90年代，中央已經明確要建立社會主義市場經濟體制以后，國有企業的虧損戶仍不斷增加，虧損額急劇上升，為了彌補巨額虧損，國家不得不再三削減政府必要的開支，更無法興辦基礎性事業和公共事業，致使經濟建設一度出現“瓶頸”梗阻，在這種情況下，人們仍然按照傳統思維，呼吁“放水養魚”，可魚兒還是難以生存，當時如若有人換一種方式思考，就會與傳統的國家分配論相碰撞。而“公共