對農(nóng)村宅基?地制度改革?創(chuàng)新的調(diào)研?分析我國?現(xiàn)行的農(nóng)村?宅基地制度?，是以農(nóng)民?的生存保障?為基礎，以?社會公平的?價值理念為?目標，不是?以市場交易?為目標而設?計的。具有?供給對象的?特定性、保?障性，土地?提供的無償?性或低價政?策性，期限?的不確定性?，以及地隨?房走的從屬?性等諸多特?征。農(nóng)村宅?基地既是農(nóng)?民的居住消?費場所，又?是農(nóng)戶家庭?經(jīng)濟的組成?部分，承載?著農(nóng)民生產(chǎn)?、生活、生?態(tài)、經(jīng)濟、?社會、文化?等多種功能?，這是它與?城市房基地?最根本的區(qū)?別所在。?一、農(nóng)村宅?基地制度改?革的必然性?過去很長?的一段時期?里，農(nóng)村宅?基地制度雖?對農(nóng)村經(jīng)濟?的發(fā)展和社?會穩(wěn)定起到?了很重要的?作用，并且?目前在許多?農(nóng)村仍然適?用，但隨著?城市化、工?業(yè)化、市場?化進程的加?快，現(xiàn)行的?農(nóng)村宅基地?制度已不能?適應經(jīng)濟社?會快速發(fā)展?的變化，它?的欠缺和弊?端也正在逐?漸顯現(xiàn)：?（一）現(xiàn)行?的宅基地制?度與節(jié)約集?約用地的基?本國策不相?適應。法律?規(guī)定農(nóng)村村?民符合條件?可申請戶均?___至_?__平方米?地宅基地。?農(nóng)民向__?_申請宅基?地可以無償?取得，由此?造成宅基地?供應上的“?大鍋飯”。?由于缺乏約?束機制，使?廣大農(nóng)民群?眾產(chǎn)生了“?不要白不要?”的心理，?致使宅基地?占地面積不?斷擴大，大?量占用農(nóng)用?地。致使一?些經(jīng)濟發(fā)達?的地區(qū)寸土?寸金的耕地?資源無法承?受按規(guī)定審?批新宅基地?，許多地方?早在___?年前（有的?甚至___?年前）對城?鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)?農(nóng)村居民停?止審批新的?宅基地了。?按現(xiàn)有人口?增長率，其?它不少地方?今后也將同?樣面臨無地?可供的窘境?。還有，多?數(shù)地方長期?來缺乏村莊?布局規(guī)劃和?控制性詳規(guī)?，宅基地建?房土地指標?少，農(nóng)村建?房基本處于?見縫插針，?無序發(fā)展狀?態(tài)。這期間?許多農(nóng)民家?庭孩子長大?了，要結(jié)婚?，人口增加?了住房成了?大問題，建?房沒地，買?市場價的商?品房經(jīng)濟上?難以承受。?農(nóng)村住房保?障的缺失，?將成為農(nóng)村?社會不穩(wěn)定?的一個因素?。（二）?現(xiàn)行的宅基?地制度與現(xiàn)?在農(nóng)民的生?產(chǎn)生活方式?已不相適應?。傳統(tǒng)的農(nóng)?村宅基地制?度是適應以?農(nóng)耕為主就?業(yè)結(jié)構(gòu)的社?會形態(tài)，經(jīng)?過改革開放?___年的?發(fā)展，農(nóng)村?的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)?和社會結(jié)構(gòu)?正在發(fā)生重?大變化，其?中發(fā)達地區(qū)?農(nóng)民的就業(yè)?結(jié)構(gòu)和收入?結(jié)構(gòu)已發(fā)生?了根本性變?化。___?體來講八成?以上農(nóng)村勞?動力在已二?三產(chǎn)業(yè)就業(yè)?，農(nóng)民收入?___%左?右是來自二?三產(chǎn)業(yè)，近?半數(shù)的承包?農(nóng)田已流轉(zhuǎn)?實行了規(guī)模?化經(jīng)營。生?產(chǎn)方式?jīng)Q定?了生活方式?，生產(chǎn)方式?的改變直接?影響著生活?方式的改變?。隨著農(nóng)民?向二三產(chǎn)業(yè)?轉(zhuǎn)移就業(yè)，?在城鎮(zhèn)居住?成為一種趨?勢，特別是?年青一代，?多數(shù)人的工?作、生活、?讀書已完全?市民化。但?雖在城鎮(zhèn)居?住，又不愿?放棄農(nóng)村宅?基地房子，?至使農(nóng)村“?老齡化”、?“空心化”?問題日趨嚴?重。而現(xiàn)行?的宅基地制?度又在一定?程度上制約?了農(nóng)村人口?向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移?，固化了城?鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?，擴大了城?鄉(xiāng)差別。?（三）農(nóng)村?宅基地市場?流轉(zhuǎn)面臨體?制性障礙。?與較為完備?的城市房地?產(chǎn)管理相比?，農(nóng)村宅基?地的管理與?立法滯后，?不僅存在大?量的法律真?空，而且內(nèi)?容比較粗淺?，這加大了?農(nóng)村宅基地?管理的難度?。而事實上?目前不少地?方宅基地和?房屋的流轉(zhuǎn)?已十分活躍?，形成了自?發(fā)的宅基地?隱形市場。?據(jù)___市?調(diào)查通過地?產(chǎn)所交易的?農(nóng)村住宅僅?占實際交易?量的一半。?由于缺乏法?律法規(guī)規(guī)范?，一方面宅?基地私下流?轉(zhuǎn)，擾亂了?土地市場的?正常秩序，?加劇了土地?權(quán)屬混亂和?產(chǎn)權(quán)糾紛；?另一方面由?于大量外來?人口的涌入?，房租收入?成為近郊農(nóng)?民收入重要?來源，近郊?農(nóng)村農(nóng)戶房?屋出租普遍?，有些村幾?乎家家戶戶?都有房屋出?租，租房客?超過了本村?人，豐厚的?經(jīng)濟利益，?反過來助長?農(nóng)村違章搭?建，使農(nóng)村?無證經(jīng)營增?加，加重治?安、消防隱?患。（四?）農(nóng)村宅基?地制度改革?滯后影響農(nóng)?民財產(chǎn)性收?入增長、農(nóng)?村宅基地制?度改革滯后?，直接阻礙?著了農(nóng)民住?房財產(chǎn)進入?市場流通的?進程。目前?，城市房地?產(chǎn)早已實現(xiàn)?了“一戶兩?證”，被金?融信貸認同?，可以進入?市場自由買?賣。而農(nóng)村?宅基地屬_?__所有，?房屋歸農(nóng)戶?私有，房屋?不能單獨作?為完整的房?地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進?入市場交易?。農(nóng)民住宅?產(chǎn)權(quán)的不完?整性，使農(nóng)?民家家都有?擁有的最大?財富不能作?為資本來運?作，這不僅?影響了金融?資本進入農(nóng)?村，在被扭?曲的市場（?尤其是隱型?地下市場）?交易中，農(nóng)?民住房很難?保證交易公?平和保值增?值。二、?我市農(nóng)村宅?基地制度改?革的探索?進入新世紀?以來，我市?城鎮(zhèn)近郊為?主的經(jīng)濟發(fā)?達地區(qū)在穩(wěn)?定現(xiàn)有農(nóng)村?宅基地政策?的同時，為?破解農(nóng)民住?房難，對傳?統(tǒng)的農(nóng)村宅?基地制度的?改革創(chuàng)新作?了積極的探?索。（一?）涌現(xiàn)了一?批以集中居?住、多層住?宅為主的社?區(qū)式農(nóng)民居?住區(qū)。__?_農(nóng)村居民?以多層為主?集聚式農(nóng)村?居民公寓式?住宅小區(qū)建?設于___?年開始起步?。鄞州區(qū)以?村莊改造新?家園工程為?載體，至_?__年底，?有___個?村開展農(nóng)民?集中居住小?區(qū)建設，已?拆除農(nóng)村舊?房子___?萬平方米，?已竣工__?_萬平方米?，為農(nóng)戶提?供了___?萬余套新居?。余姚市已?經(jīng)建成以農(nóng)?民為居住主?體的多層公?寓住宅小區(qū)?___個，?在建多層公?寓住宅小區(qū)?___個，?建筑面積近?___萬平?方米可為農(nóng)?戶提供__?_萬套新居?。--__?_北區(qū)也建?成了慈湖人?家、姚--?___花園?等農(nóng)民居住?小區(qū)近__?_萬平方米?。___市?開展效益型?集中居住小?區(qū)建設，已?規(guī)劃實施_?__個農(nóng)民?集聚建房項?目。北侖區(qū)?、奉化市等?也相繼建成?了一批多層?為主的農(nóng)民?集中居住小?區(qū)。（二?）形成了_?__農(nóng)民自?籌為主、各?方讓利、政?府支持的建?房籌資機制?。農(nóng)民集中?居住區(qū)建設?資金籌集，?___農(nóng)民?自籌為主，?主要是指利?用村舊宅基?地、___?其它閑雜地?等土地的級?差優(yōu)勢，充?分運用市場?機制進行置?換，實施拆?舊建新。農(nóng)?民一般以自?己宅基地和?舊房折價置?換新房，或?以成本價購?買。政府則?在外部的基?礎設施配套?和規(guī)費收取?方面給予讓?利，極大降?低了建房成?本，使農(nóng)民?以較低的成?本價購買農(nóng)?村居民公寓?房。（三?）探索了對?“新人”和?“新房”實?行新的宅基?地供給模式?。各地對符?合申請建房?條件的“新?人”和建“?新房”的指?標，探索試?行不再按傳?統(tǒng)供地模式?批給宅基地?，停止單家?獨院式住宅?審批，集中?建房指標，?統(tǒng)一規(guī)劃、?統(tǒng)一建設。?農(nóng)民建房標?準由原來的?以戶為標準?向以人為標?準相結(jié)合；?農(nóng)民建房審?批標準由原?單純以批建?筑占地面積?為主向建筑?占地和建筑?面積雙控相?結(jié)合；農(nóng)民?建房供地以?___土地?為主向國有?（國有行政?劃撥或國有?出讓）和_?__用地相?結(jié)合。以國?有劃撥性質(zhì)?供地的農(nóng)村?居民公寓，?在農(nóng)民補交?土地出讓金?后，取得土?地證和房產(chǎn)?證可以上市?交易。（?四）宅基地?使用制度改?革創(chuàng)新成效?明顯。一是?盤活了農(nóng)村?的存量建設?用地，提高?了土地集約?利用的水平?。原農(nóng)宅戶?均一般占地?在___畝?至___畝?左右，采用?新模式安置?農(nóng)戶后，比?原占地節(jié)約?___至_?__％。并?且退宅還地?后盤活了存?量土地，緩?解了工業(yè)用?地緊缺的矛?盾，既節(jié)省?了砂地面積?，又增加了?農(nóng)民的財產(chǎn)?性收入。二?是改善了農(nóng)?村的生活環(huán)?境，提高了?生活質(zhì)量。?近幾年新的?農(nóng)村公寓式?住宅小區(qū)都?有是參照城?市居住小區(qū)?標準建設的?，基礎設施?和公共服務?配套齊全，?極大提高了?農(nóng)民的生活?品質(zhì)。三是?培育了農(nóng)村?新社區(qū)，促?進了___?新農(nóng)村建設?。采用新的?宅基地置換?模式形成了?一批新型農(nóng)?民居住社區(qū)?，在改變了?千百年以來?農(nóng)民單家獨?戶、封閉的?、以農(nóng)耕社?會為基本特?征生活方式?同時，大量?新增的生活?公共設施為?農(nóng)民開展文?體活動、享?受休閑娛樂?提供場所，?這為構(gòu)建農(nóng)?村社區(qū)良好?和諧的人際?關系創(chuàng)造了?很好的條件?。面向農(nóng)?村、農(nóng)民以?集中居住為?主的宅基地?制度，在改?革中存在的?主要問題是?：一是建設?資金收支平?衡難度大，?建造成本與?拆遷安置價?、以入與住?房困難戶之?間的購置價?，存在較大?差價；二是?農(nóng)民的傳統(tǒng)?居住觀念影?響制約；三?是住宅建設?用地安排困?難；四老房?和宅基地退?出機制不完?善。二、?推進農(nóng)村宅?基地制度創(chuàng)?新的思路與?對策農(nóng)村?宅基地制度?改革是整個?農(nóng)村土地制?度改革的重?要組成部分?，進行農(nóng)村?宅基地制度?創(chuàng)新的探索?，著力解決?農(nóng)民住房難?和土地資源?緊張的矛盾?，促進農(nóng)民?由就業(yè)型轉(zhuǎn)?移向居住型?轉(zhuǎn)移，從制?度層面推進?城鄉(xiāng)融合和?新農(nóng)村建設?具有積極意?義。（一?）加強宅基?地規(guī)劃管理?，有計劃有?步驟有重點?地逐步推進?農(nóng)宅集聚化?建設。一是?按照城鄉(xiāng)發(fā)?展規(guī)劃一體?化的要求，?加緊制定并?實施縣域范?圍的城鎮(zhèn)和?村莊空間和?農(nóng)民集中居?住區(qū)布點規(guī)?劃，以其為?基礎強化城?鄉(xiāng)空間聯(lián)系?，優(yōu)化城鄉(xiāng)?空間結(jié)構(gòu)，?切實有效地?解決鎮(zhèn)村聚?落分散、人?口集聚度低?的問題。二?是以城鎮(zhèn)和?村莊空間布?點規(guī)劃為依?據(jù)合理確定?政府投資農(nóng)?村公共性基?礎設施的重?點區(qū)域，力?避低效或無?效投資，從?基礎設施的?改善方面把?新農(nóng)村建設?與城市化發(fā)?展融合為一?個有機整體?。三是發(fā)揮?村莊規(guī)劃的?控制和引導?作用，統(tǒng)籌?規(guī)劃各街道?（鎮(zhèn)）農(nóng)民?公寓式住宅?小區(qū)建設的?選址及范圍?、規(guī)模。實?行分類指導?，引導農(nóng)民?居住向新型?社區(qū)集中，?對地處工業(yè)?規(guī)劃區(qū)、城?鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的?農(nóng)村，要加?快村莊改造?步伐，鼓勵?建設與城鎮(zhèn)?建筑風格相?融合的多層?住宅為主新?型農(nóng)村居住?社區(qū)。對于?地處農(nóng)業(yè)發(fā)?展區(qū)和生態(tài)?保護區(qū)的農(nóng)?戶，應控制?單家獨院式?建設，在規(guī)?劃居民點內(nèi)?支持建設公?共設施比較?完善的戶均?占地集約型?的聯(lián)戶聯(lián)排?式農(nóng)宅。積?極引導分散?居住農(nóng)戶、?新建翻建農(nóng)?戶以及已向?非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)?移的農(nóng)戶向?城鎮(zhèn)及其周?邊地區(qū)的新?社區(qū)集中居?住，提高城?鎮(zhèn)人口集聚?水平和資源?利用效率。?（二）加?大政策扶持?，加快農(nóng)村?住房制度改?革推進力度?。一是要加?大政策引導?力度。市政?府已出臺了?《積極穩(wěn)妥?推進農(nóng)村住?房制度改革?試點的實施?意見》，目?前余姚、_?__、鎮(zhèn)海?和鄞州等_?__余個試?點已開始啟?動。各地應?根據(jù)市政府?意見精神，?結(jié)合當?shù)貙?際，進一步?制定和細化?相應的配套?政策和實施?細則，增強?政策措施的?可操作性；?同時要做好?政策的宣傳?，引導農(nóng)民?積極參與農(nóng)?村住房制度?改革。二是?要落實好農(nóng)?民建房的各?項規(guī)費收取?優(yōu)惠政策，?切實降低農(nóng)?村居民公寓?建設成本。?各縣（市、?區(qū)）要本著?讓利于民的?精神，核定?建設項目和?優(yōu)惠標準，?原則上除上?繳國家、省?部分外，市?及以下的行?政性規(guī)費、?城建配套費?等全額免收?。三是落實?好用地政策?，對農(nóng)民集?中居住區(qū)建?設優(yōu)先安排?用地指標，?對于在舊村?落翻建多層?公寓中產(chǎn)生?的復墾指標?，不能原地?開發(fā)建設的?由政府以市?場價予以收?購，以補充?農(nóng)村公寓式?住宅建設的?資金平衡問?題。（三?）積極開展?農(nóng)村宅基地?整理，探索?城鄉(xiāng)建設用?地統(tǒng)籌高效?利用。一是?調(diào)整完善農(nóng)?村宅基地整?理政策，通?過提高復墾?指標收購價?、補助復墾?經(jīng)費，提高?各地開展農(nóng)?村宅基地整?理的積極性?；要將土地?整理工作的?重心由農(nóng)地?整理向宅基?地整理轉(zhuǎn)變?，___要?爭取列入城?鎮(zhèn)建設用地?增加與農(nóng)村?建設用地減?少相掛鉤試?點。二是通?過經(jīng)濟手段?調(diào)節(jié)解決土?地占補平衡?與建設資金?問題，耕地?后備資源匱?乏的地區(qū)，?城鎮(zhèn)新增建?設用地收益?掛鉤支付用?于農(nóng)村土地?綜合整治與?新農(nóng)村建設?，解決新農(nóng)?村建設和農(nóng)?村建設用地?整理的資金?渠道。