我國現行《環境保護法》現狀之思考我國現行的《環境保護法》是19８９年通過的,距今已有２0２３。在如此長的一段時間內,我國的經濟和法制都有了長足的發展，原有的《環境保護法》在大的方面已經不能適應現在的經濟體制和社會理念,也不能應對現在的環境狀況。因此，需要對現行《環境保護法》進行全面的審閱和評判，以促成其及時修訂。本文擬從宏觀和微觀兩個角度對現行《環境保護法》進行評價,指出其局限性之處，并提出完善意見。在宏觀上,我國現行《環境保護法》重要存在著價值觀、法律地位和基本內容三方面的問題。一方面，在價值追求上,應當從協調發展轉變為可連續發展。現行《環境保護法》的第一條敘述了該法的立法目的,即“為保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害，保障人體健康,促進社會主義現代化建設的發展,制定本法。”這就將立法目的的落腳點放在了經濟目的上。既然環境保護的目的就在于經濟建設,則當環境效益與經濟效益特別是暫時的地方的經濟效益相矛盾時，人們在實踐中往往出于逐利的本性犧牲環境以求得經濟的發展。這也就是發達國家走過的已經被實踐證明代價高昂的“先污染、后治理”的發展道路。因此，該條規定的立法目的有失偏頗。該法在第4條規定：“國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃，國家采用有助于環境保護的經濟、技術政策和措施，使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調。”這一規定體現的“協調發展觀”雖然在當時是比較先進的，但是現在看來，已經不能適應時代的規定了。眾所周知,當今社會在發展上面的主流思想已經是可連續發展。早在198７年聯合國就初次提出了“可連續發展”的概念。1992年聯合國環境與發展大會之后，可連續發展的理念逐漸得到了世界各國的廣泛認同與接受。中國的執政黨也提出了與可連續發展實質一致的科學發展觀。發展已經不僅僅指經濟指標的增長，而是涉及生態、經濟和社會等方面;也不僅僅是本代人的發展，也考慮后代人的權益和發展。協調發展和可連續發展的區分決不僅僅是字面的差異,實質上是不同性質的發展觀的體現。協調發展雖然也考慮了環境因素，但基本上是把環境保護作為一種工具性的工作，以保證經濟和社會的發展的正常進行,而非作為價值性目的，沒有結識到環境和生態自身所具有的價值。正由于整個環境法的價值取向上的偏差，才導致了環境保護法在許多具體制度上的不完善，使得實踐中許多地區事實上仍然再走“先污染、后治理”的老路,以致“全國環境形勢仍然嚴峻，相稱多的地區環境污染和生態破壞狀況仍然沒有得到改變,有的甚至還在加劇，環境污染和生態破壞成為危害人民健康、制約一些地方經濟和社會發展的重要因素。”所以,應當明確宣示可連續發展原則,修改《環境保護法》的立法目的為“為保護和改善生活環境與生態環境，防治環境污染、破壞和其他公害，保障人體健康，維護環境權益，提高環境質量,促進經濟、社會和環境的可連續發展,根據憲法制定本法。”在《環境保護法》的具體制度設計中都要以可連續發展作為指導思想。另一方面，在基本內容上,現行《環境保護法》基本局限于污染防治,關于自然資源保護的內容很少且模糊。關于自然資源保護的內容，在法律條文上體現為現行《環境保護法》的第三章“保護和改善環境”。從條文數量上看,只有８個條文;從法律規范的角度看，這些規定都比較抽象和籠統，多是原則性的規定,沒有具體的權利義務規定。只泛泛地規定了主體(該章中重要是政府）應當如何行為，卻完全沒有規定否認性法律后果。例如，環境保護法第1６條規定:“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責,采用措施改善環境質量”。沒有規定政府不負責的處罰措施。因此，屬于不完全的法律規則，從法律實行效果上分析的話，幾近形同虛設。忽視自然資源保護的弊病還體現在一些環境制度中。例如，目前的“三同時”制度尚僅限于污染防治,不利于整體環境保護。目前的環境影響評價制度也有同樣的局限性。環境和資源本來就是聯系緊密的兩個要素。在環境科學中，環境和自然資源是統一的。一方面，環境與自然資源都是以物質或能量的方式出現并存在于自然界中的，兩者都是人類生存、發展所必不可少的物質條件。另一方面,環境是以自然資源為重要實物載體和組成部分的，是以自然資源為主體的眾多環境要素按照一定自然規則和體系所組成的具有一定結構和功能的集合體;而自然資源則相應的是自然環境在自然界的最基本表現形式，是自然環境這一整體中的最重要的局部。從該種意義上來說,“環境是自然資源的來源和存在處所,自然資源是環境要素的物質體現。環境就好比是自然資源再生產的工場，環境質量的好壞直接關系到自然資源再生產能力的好壞。”因此,將此二種客體融合起來，由同一部基本法進行調整，有助于環境的整體保護。環境保護也決不僅僅是防治污染就能解決的。將兩者相統一，還可以從立法層面上防止污染防治和資源保護在執法過程中的互相分離和矛盾，促進環境保護總目的的實現。最后，在法律地位上,現行《環境保護法》的處境比較尷尬。按照《環境保護法(試行)》立法時的設想,當時即將《環境保護法》作為環境保護領域的基本法。據1979年制定《環境保護法（試行）》的立法文獻記載,“將環境保護法作為環境保護的基本法，重要是規定國家在環境保護方面的基本方針和基本政策，而一些具體的規定,則將在大氣保護法、水質保護法等具體法規和實行細則中去解決。”若充當環境保護的基本法,既需要在內容上加以體現其“基本”,也需要在形式上保證其基本法的地位。也就是說，《環境保護法》需要具有國家基本法的地位。但是，現行的《環境保護法》并不是由全國人大通過的,而只是由全國人大常委會通過的。這樣，它并不屬于我國立法體制中的基本法,而是普通法。如此，《環境保護法》與本來應屬于同一等級的《刑法》、《民法通則》、《行政訴訟法》等法律相比較，就處在低一等級的處境。而與本領域的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《土地管理法》等環境資源保護單行法處在同一效力等級,不具有基本法的形式地位。因此，既無法實現與其他部門法的平等對接，又無法從法律體系上統領環境資源法。將《環境保護法》作為一項基本法，并不是出于環境法研究者的一廂情愿，而是出于環境保護的重要性及其在社會生活中的地位。環境保護是整個國家、社會和公民生活中帶有主線性、全局性的、基本的關系和問題,屬于國家、社會和公民生活中特別重要的問題。從立法學上看，已經具有了基本法律的性質。并且環境保護是我國的基本國策。因此,從其內容的重要性上也應當使《環境保護法》具有基本法的地位。因此，在修改《環境保護法》時,應當由全國人民代表大會通過,從立法程序上保證其基本法地位。在微觀層面上，現行《環境保護法》在環境保護法基本原則,環境保護基本制度,環境權確認和保護以及環境保護法律實行和救濟等方面均存在有待完善之處。現行環境保護法規定的一些基本原則已通過時。《環境保護法》第２4條規定了“誰污染、誰治理”原則。從字面上即可以看出，該原則僅合用于污染治理領域。而現實的環保工作已經涵蓋了污染防治、自然資源保護和生態保護等各個方面。并且國務院《關于環境保護若干問題的決定》規定了更為全面和科學的“污染者付費、運用者補償、開發者保護、破壞者恢復”原則。但是，該決定僅僅是一個行政法規的規定，效力等級太低,使得該原則無法作為整個環境資源法的基本原則來指導環境于資源保護工作。第6條略微體現了環境責任原則，但是只是從單位和個人對污染和破壞環境行為的檢舉權角度來暗含的，沒有明確規定，并且有以下的局限性：限于環境污染和破壞行為,而未涉及開發、運用自然資源行為;主體限于生產者，而未及消費者和監管者。因此,應當整合第24條和第6條的規定的精神,并以當今先進的環境法理念為指導，擬定環境責任原則,該原則涵蓋了污染者付費、運用者補償、開發者保護、破壞者恢復、消費者最終承擔、受益者承擔和主管者負責等子原則。《環境保護法》第8條規定：“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人,由人民政府給予獎勵。”這體現了鼓勵參與環境保護的原則。但是，該規定對于調動公眾積極性是十分不夠的。應當規定在確立公民環境權的基礎上全面而切實的規定公眾參與原則,其內容應涉及:建立環境重大事項公眾意見征求制度；環境影響評價過程中的公眾參與保障;對于社會團隊開展環保工作的法律保護機制等。再如前述經濟建設與環境保護相協調原則應當修正為可連續發展原則。在基本制度方面,現行環境保護法確立的環境保護的基本制度存在不適應市場經濟的規定、合用面過于狹窄等問題。之所以說不適應市場經濟的規定，是由于現行環境法是在計劃經濟時代形成的，重要強調命令加控制的手段來解決環境問題。盡管政府的行政控制手段在治理污染方面有其積極作用，但也存在諸多問題，如環境保護部門經費局限性、人力資源缺少、手段單一、程序不完備甚至尋租等。隨著經濟發展,污染問題帶來的社會矛盾已經日益明顯，環境保護工作已經不能靠簡樸的行政命令式、事后制裁型的模式進行，而應當更多地采用經濟手段和法律手段。原有的計劃經濟手段由于沒有將主體的環保努力與其經濟利益聯系，既不能遏制污染的擴展,又不能驅動主體減少排放量。現行環境保護法確立的環境保護的基本制度有排污收費制度、限期治理制度、環境影響評價制度和“三同時”制度。下面就具體的各個制度逐個分析。我國現行的排污收費制度事實上實行的是雙軌制，即對水污染和大氣污染實行的是排污即收費制度,而對于其他環境因素的排污是超標才收費。“在實際工作中，經常發現有些法律規定跟不上形勢需要的情況,也就是立法工作不到位的問題。如超標排污是否構成違法的問題，我們認為超標排污就是違法，不能以繳費代替。但現在法律規定是超標繳費,并不予以處罰。這就難以嚴禁超標排放污染物的問題,這就是立法工作跟不上環保工作形勢需要”。并且目前的排污收費僅限于企事業單位，而未對黨政機關、人民團隊和個體工商戶以及居民家庭征收排污費;收費標準僅有濃度,而無量的標準，不利于環境保護。限期治理制度中,限期治理決定權的歸屬不合理。環境保護法第29條第2款規定:“中央或者省、自治區、直轄市人民政府直接管轄的公司事業單位的限期治理,由省、自治區、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企事業單位的限期治理,由市、縣人民政府決定”。一方面，決定權由政府而非環境保護部門行使,會導致政府出于經濟效益的考慮而執行不力;再者,污染項目不分大小，均由一級政府決定，會導致政府工作量大，而無力及時解決小規模的污染項目。環境影響評價制度存在的問題有二：一方面,該制度合用范圍僅限于污染防治領域，應當擴大到生態保護領域;另一方面,目前的環評執行時間在可行性研究階段，而在項目立項之后。在實踐中,政府部門一旦立項,并開展了相關工作，出于慣性就很難由于環境保護而取消項目,而從經濟學角度，先立項再環評，不通過再撤消,會導致社會財富的極大浪費。因此，應當在立項之前就進行環境影響評價。環境法第２６條規定了“三同時制度”,存在的問題一是合用范圍過窄;二是未解決分散治理與集中控制的矛盾。應當明確規定項目已執行“三同時”制度,還應參與集資建設集中解決設施。我國現行法律(涉及環境保護法)沒有明確規定環境權。只是在有關法律條文中推出環境權的內容，如現行《環境保護法》第6條和《民法通則》第8３條的規定等。環境權是一種自然權利和法律規定的新型人權,是公眾行使參與權的基礎，由于公眾行使程序上的參與權，必須有實體法上的環境權的支撐。所以，應當修改《環境保護法》，明確規定公民享有環境權,即公民擁有享有良好、舒適環境的權利和承擔保護環境的義務。為保證環境權的實現,同時賦予公民和有關社會組織享有環境知情權、環境參與權和環境索賠權。環境知情權涉及了解、掌握環境公共信息(如環境狀況公報、空氣質量日報等)和環境個別信息(如某個污染公司的排污數據等,涉及國家環保總局規定的污染嚴重公司公開其環境信息)的權利;環境參與權涉及參與國家環境管理的預測和決策、參與資源開發運用的環境管理和制度的宣傳和實行公益性環保活動及對環境管理機關的監督;環境索賠權亦稱環境請求權,涉及向有權機關請求取消或停止對環境產生不良影響的項目及其運營，并有權向法院提起環境損害補償訴訟等。在環境保護法的執行保障上,存在著行政管理權限設立不科學、環境執法強制力不夠、政府責任不清楚、環境違法的法律責任規定過輕且不明確環境保護法第７條規定:“國務院環境保護行政主管部門,對全國的環境保護工作實行統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實行統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實行監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實行監督管理。”該條規定事實上對權力的界線的規定十分模糊，也沒有規定權力行使的程序,沒有部門權力沖突時的解決方案。因此,極易出現有好處的事項各部門爭著管轄,反之，則互相推諉的情形的出現,與有權必有責、用權受監督、侵權要補償的法治政府的理念相沖突。環境保護法第７條規定的我國環境監督管理體制可概括為:中央與地方分級管理;環境保護行政主管部門統一監督管理，即主管；公安、交通等其他有關部門監督管理，即分管。這種雙重管理體制,容易導致環境監管上的受政府地方保護干擾的情形；且環保部門作為環境統一監管部門與政府其他部門的職責權限尚未劃清，缺少協調機制。《環