“基本普及學前教育”戰(zhàn)略目標分析及其實施王幼敏1（石河子大學師范學院/兵團教育學院新疆石河子832000）摘要：基本普及學前教育戰(zhàn)略目標具有前矚性，實現戰(zhàn)略目標需要分區(qū)域指導；在戰(zhàn)略目標實施中需厘清對以政府財政投入為主，以公辦幼兒園為主，以公辦教師為主的認識，進而從制定和落實學前教育經費投入機制、加強規(guī)劃學前教育事業(yè)發(fā)展、建立民辦園師資保障機制、變化監(jiān)督管理手段等方面實施戰(zhàn)略目標。關鍵詞：戰(zhàn)略目標；學前教育；分區(qū)域指導；實施學前教育是十五年基礎教育的重要組成部分，是學校教育和終身教育的奠基工程。發(fā)展學前教育，對促進兒童身心和諧發(fā)展，實現高標準、高質量普及15年基礎教育目標，促進和諧建設具有十分重要的意見。我國政府對于學前教育的重視程度不斷提高。2010年7月，正式頒布的《教育規(guī)劃綱要》設專章闡述學前教育改革和發(fā)展規(guī)劃，并提出基本普及學前教的戰(zhàn)略目標。這為學前教育事業(yè)的發(fā)展描繪了宏偉藍圖，非常振奮人心。一、“基本普及學前教育”戰(zhàn)略目標分析（一）戰(zhàn)略目標具有前矚性提出到2020年分階段學前教育事業(yè)發(fā)展主要目標。《教育規(guī)劃綱要》中強調：百年大計，教育為本教育是民族振興社會進步的基石，是提高國民素質促進人的全面發(fā)展的根本途徑，寄托著億萬家庭對美好生活的期盼。黨中央國務院已充分認識到學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，把普及學前教育作為提高國家競爭力的重要組成部分另外，黨中央國務院也已充分認識到，隨著人民物質生活水平的日益提高，對學前教育的需求亦會越來越強烈因此，《教育規(guī)劃綱要》在第二部分發(fā)展任務中，將提出的“基本普及學前教育”戰(zhàn)略目標具體化為學前教育的發(fā)展任務之一：到2020年，普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學前三年教育，并提出了分階段學前教育事業(yè)發(fā)展主要目標。到2020年可以超過轉型國家2007/2008學年度的平均水平。從表中世界平均水平來看，2007/2008學年度較1998/1999學年度，學前教育毛入園率提高了11個百分點。2007/2008學年度，OECD國家學前教育毛入園率保持較高的水平，基本都在90%以上，德國、法國和韓國均超過100%；巴西、墨西哥等發(fā)展中人口大國也超過50%；世界學前教育毛入園率平均1作者簡介：王幼敏（1980一），女（漢族），安徽省馬鞍山市人，石河子大學師范學院研究生，主要從事教育管理研究。為44%，發(fā)達國家平均為79%，發(fā)展中國家平均為39%,轉型國家平均為65%。2007/2008學年度，中國學前教育毛入園率僅為44.6%，略高于世界平均水平，仍然低于轉型國家平均水平，要低20.4%，而我國提出到2020年學前三年毛入園率達到70.0%，要超出2007/2008學年度的25.4%，可以超過轉型國家2007/2008學年度65%的平均水平。（二）戰(zhàn)略目標的實現需要分區(qū)域指導教育部要承擔分區(qū)域指導的責任。應該說，《教育規(guī)劃綱要》對學前教育今后的發(fā)展具有提綱挈領的導向性作用有了好的目標，落實是關鍵，需要講究一定的方式方法和策略，才能保證到2020年基本普及學前教育戰(zhàn)略目標的實現。《教育規(guī)劃綱要》實施部分提出了“各地要圍繞《教育規(guī)劃綱要》確定的戰(zhàn)略目標、主要任務、體制改革、重大措施和項目等，提出本地區(qū)實施的具體方案和措施，分階段、分步驟、組織實施”筆者認為，各地區(qū)在落實《教育規(guī)劃綱要》時不僅要分階段分步驟組織實施，而且為保證各地學前教育實施的具體方案緊扣《教育規(guī)劃綱要》，到2020年達成“基本普及學前教育”的戰(zhàn)略目標，還需要有一個中間環(huán)節(jié)，也就是按照《教育規(guī)劃綱要》中所說的：國務院教育行政部門負責教育規(guī)劃綱要的組織協調與實施，那么教育部作為國家教育的具體行政職能部門，就要承擔起這個責任，應在《教育規(guī)劃綱要》的基礎上，根據我國國情和區(qū)域特點，出臺有助于“基本普及學前教育”戰(zhàn)略目標實現的分區(qū)域指導的指導性意見，對學前教育事業(yè)發(fā)展主要目標進行分解，將其細化、可操作化。分區(qū)域指導有助于戰(zhàn)略目標的實現。我國不同地域社會經濟發(fā)展水平很不相同，學前三年毛入園率的情況也相差很大，因此不能用劃一的標準提一刀切的要求，而需要分區(qū)域指導，對不同地區(qū)分層次提出戰(zhàn)略目標實現的程度，進而保證戰(zhàn)略目標的最終實現具體說來，東部地區(qū)學前教育的整體發(fā)展水平都比較高，絕大部分地區(qū)已完全實現了教育規(guī)劃綱要中規(guī)定的未來十年的發(fā)展任務，也就是其2010年學前三年毛入園率已經實現或超過2020年目標，因此發(fā)展目標定位應在內涵提升上下功夫，努力實現高標準普及全方面普惠，建立高質量普惠性的學前教育公共服務體系一方面政府要繼續(xù)加大對學前教育的投入，另一方面政府要建立民辦幼兒園健康發(fā)展的制度機制；同時又能使底層百姓特別是進城務工人員隨遷子女接受學前教育的需求得到滿足。和東中部相比，西部地區(qū)的經濟發(fā)展相對滯后，各地的入園率參差不齊，有的省份2009年學前三年毛入園率很低，有的甚至只有11.7%，未來十年要實現《教育規(guī)劃綱要》提出的基本普及學前教育的目標難度較大鑒于西部地區(qū)的現實情況，更多地體現為中央政府主導。中央政府在發(fā)揮主導作用的同時，要調動地方的積極性，促使中央政府的支持最終轉化成地方政府的行動力，進而促使學前教育在西部地區(qū)獲得可持續(xù)發(fā)展，到2020年達到“普及學前一年教育”的戰(zhàn)略目標。各地有了這種分區(qū)域指導的戰(zhàn)略目標實現的指導性意見，有助于各地根據《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）要求，以縣為單位編制《學前教育三年行動計劃》提供可供參照的具體依據，保證2020學前教育三年行動計劃做到立足當前著眼長遠，突出針對性、操作性；做到速度與質量、規(guī)模與內涵相統一，積極穩(wěn)妥，有序推進，一步一個腳印，保證2020年“基本普及學前教育”戰(zhàn)略目標的實現。二、“基本普及學前教育”戰(zhàn)略目標實施中需厘清的幾個問題《教育規(guī)劃綱要》中有關學前教育的發(fā)展任務提出“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”、“大力發(fā)展公辦幼兒園”、“加大政府投入”、“嚴格執(zhí)行幼兒教師資格標準，切實加強幼兒教師培養(yǎng)培訓，提高幼兒教師隊伍整體素質，依法落實幼兒教師地位和待遇”，會使公眾據此認為中央政府正在致力于構建“以政府財政投入為主，以公辦幼兒園為主，以公辦教師為主”的“三為主”學前教育發(fā)展模式，這對于我國大多數地方來說，實施起來有難度。（一）以政府財政投入為主的艱巨性1.2020年較2010年學前教育經費支出總量需翻5倍。依據《我國學前教育財政投入的路徑選擇一一以浙江省安吉縣為參照標準》一文中財政投入測算，到2020年幼兒園達到基本質量，按在編教師比例為55%，生均成本為4554元政府分擔成本為54%的標準，全國學前教育財政性經費總投入=生均成本4554X在園幼兒人數4000萬人X政府成本分擔比例54%=1010.71億元，與2010年學前教育經費支出總量進行比較，是2010年的4.18倍。2.學前教育在全國教育經費支出總量中存在很大缺口。近十年來，我國學前教育經費一直處于徘徊不前狀態(tài)，在全國教育經費總量中所占比率一直偏低，2004年最低，僅占1.27%，2010年由于《教育規(guī)劃綱要》的出臺，學前教育經費在全國教育經費支出總量中所占的比率上升到1.52有悖于公辦民辦并舉的辦園體制初衷％，是這10年中比率最高的，但僅約是中學、高等教育的1/19、約是小學教育的1/17。20世紀70、80年代以來，多領域的研究成果使得人們對學前教育價值的認識發(fā)生了根本性改變，發(fā)達國家和一些快速上升的發(fā)展中國家紛紛重視對學前教育公共財政經費的投入。我國《教育規(guī)劃綱要》的出臺也使學前教育事業(yè)進入了快速發(fā)展時期，要實現基本普及學前教育戰(zhàn)略目標，政府確實需要投入大量經費，如果學前教育能占全國教育經費總支出的6-9%，那么學前教育戰(zhàn)略目標的實現就完全有可能，但現實情況是學前教育在全國教育經費總量中所占比率偏低，學前教育財政投入嚴重不足，要實現“基本普及學前教育”的戰(zhàn)略目標存在很大的經費缺口由于學前教育不屬于義務教育范疇，因此對學前教育的投入以地方政府為主，加大對學前教育經費的投入，必然要削減對義務教育的投入，而我國的義務教育事業(yè)是在國務院領導下實行地方負責分級管理，《義務教育法》第45條明確規(guī)定，地方各級人民政府在財政預算中將義務教育經費單列，如此法律形式保障了義務教育經費的投入，而且要做到“三個增長”在政府財政有限的情況下，如何在保障義務教育經費投入的情況下，加大對學前教育經費的投入，確實是一個難題。（二）大力發(fā)展公辦幼兒園不是以公辦幼兒園為主政府財政沒能力支付公辦幼兒園巨額的開辦費。從歷年的幼兒園教育經費支出情況看，主要用于事業(yè)性經費支出，基本建設支出比率很低。有悖于“公辦民辦并舉的辦園體制”初衷。根據《中國教育統計年鑒2009》的數據，年我國共有幼兒園138209所，其中教育部門辦幼兒園26958所（占19.5%），集體辦幼兒園17542所（占12.7%），民辦幼兒園89304所（占64.6%），其他部門辦幼兒園4405所（占3.2%），民辦幼兒園的比率高于公辦幼兒園，一些地方政府在政策文本中不斷宣稱要使公辦幼兒園占據50%乃至更高的比重，使新建、改建、擴建的幼兒園都轉變成公辦幼兒園以北京為例，北京市政府提出未來十年政府要增加15億元投入興建300所幼兒園，保證90%的小區(qū)配套幼兒園屬公辦幼兒園。如果小區(qū)配套幼兒園中90%為公辦，只有10%屬民辦，那民辦幼兒園的發(fā)展機會就變得很小而且這15億元用于興建300所幼兒園為公辦幼兒園只是一次性投入，而如果真的都辦成公辦幼兒園是要長久投入下去的。這種政策偏向與教育規(guī)劃綱要精神也不完全吻合。《教育規(guī)劃綱要》提出：建立政府主導社會參與公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，既強調了政府的責任，又為民辦教育留出了適宜的發(fā)展機遇和發(fā)展空間。政府主導并非“政府全包”，還應積極鼓勵社會力量參與，調動各方積極性，甚至不排除在適宜的區(qū)域內適度發(fā)揮市場的調節(jié)作用，最終形成“公辦民辦并舉”的辦園格局。（三）以公辦教師為主受工資待遇和公辦編制等因素制約教師工資待遇等難以保證。公辦編制難以保證2009年教育部門辦園專任教師才265950人，這些教師是有公辦編制的，還有大量的是非教育部門辦園專任教師，也即是民辦幼兒園集體辦幼兒園專任教師，除此之外，還有代課教師兼任教師等，這些教師都沒有公辦編制如果新配備的270萬教師全是公辦編制教師，一是對已經工作多年的民辦幼兒園集體辦幼兒園專任教師代課教師兼任教師及教育部門辦園的代課教師兼任教師而言，是一個不公正的待遇，會打擊他們的積極性，同時也會帶來社會不安定因素；另外，編制不僅僅只是教育部門內部的事情，還涉及到編辦等多個部門，需要核定編制等，國家是否有那么多的編制提供給教育部門還是個未知數，應該說難度也很大。三、“基本普及學前教育”戰(zhàn)略目標的實施《教育規(guī)劃綱要》是一個中長期教育規(guī)劃綱要，時間跨度大，從2010年到2020年，整整十年，因此“基本普及學前教育”戰(zhàn)略目標的實現是一個比較長期的過程，需制定和落實學前教育經費投入機制、加強規(guī)劃學前教育事業(yè)發(fā)展、建立民辦園師資保障機制、變化監(jiān)督管理手段等措施保障戰(zhàn)略目標的有效實施。（一）制定和落實學前教育經費投入機制實踐表明，保障對學前教育的財政投入，是促進學前教育快速發(fā)展的根本途徑。現階段我國應該建立以公共財政投入為主，家庭、社會共同參與的學前教育經費投入機制首先，在中央財政預算中單列學前教育經費，明確提出學前教育占國家財政性教育經費支出的比例，確保國家對學前教育事業(yè)發(fā)展的資金投入其次，地方政府要根據自己的實際情況加大對學前教育的財政投入，設立學前教育發(fā)展專項經費，建立對學前教育發(fā)展的專項支持與轉移支付制度。最后，各地區(qū)教育行政部門要會同當地的物價財政部門積極改革幼兒園的收費制度以幼兒生均保教成本為核心指標，分析學前兒童家長的教育購買力，制定科學合理的收費標準。（二）規(guī)劃學前教育事業(yè)發(fā)展，進行有效的資源配置各地在明確了經費投入的責任主體和投入機制后，就要規(guī)劃學前教育事業(yè)發(fā)展。地方政府是發(fā)展學前教育事業(yè)的責任主體，各地政府要根據對學前教育事業(yè)發(fā)展的目標定位，從城鄉(xiāng)布局調整的角度和學前教育市場供需平衡的理論出發(fā)，根據對未來出生人口的預測、對未來十年學前教育的需求總量與規(guī)模的預測，對學前教育結構與布局進行相應的規(guī)劃與設計，并進行相應的資源配置和調整，遵循保底與底線均等原則及重點發(fā)展農村地區(qū)和優(yōu)先保證弱勢群體的工作思路和措施，在一個區(qū)域范圍內做到公辦民辦多種辦園體制并存，有計劃、按步驟、分階段地實施“基本普及學前教育”的戰(zhàn)略目標。對學前教育事業(yè)整體發(fā)展水平都比較高的東部地區(qū)，重點滿足進城務工人員隨遷子女接受學前教育的需求，如上海市重點探索舉辦以招收進城務工人員隨遷子女為主的民辦三級幼兒園、探索采用積分制的方式讓進城務工人員隨遷子女進入公辦幼兒園接受學前教育根據中部省份學前教育事業(yè)發(fā)展目標定位于基本普及和適度提高，中部省份應根據各地區(qū)的區(qū)情幼兒身心發(fā)展的特點以及與義務教育相銜接的需要，借鑒《教育規(guī)劃綱要》中對學前教育事業(yè)發(fā)展主要目標以五年為一個時間段進行劃分的方式，也以五年為一個時間段，用打攻堅戰(zhàn)的方式抓大放小分步落實，調動一切資源，先著力解決學前兩年的毛入園率，在總結經驗的基礎上，再用五年時間著力解決學前三年毛入園率，保證“基本普及學前教育”戰(zhàn)略目標的實現。鑒于西部地區(qū)更多地體現為中央政府主導，中央政府在發(fā)揮主導作用的同時，要發(fā)揮地方政府的主動性調動地方政府的積極性，以舉辦公益性、普惠性的幼兒園為主，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體企事業(yè)單位辦園等，有計劃分步驟地實現學前教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。（三） 建立民辦園師資保障機制應該說，現在公辦幼兒園教師隊伍比較穩(wěn)定，而民辦幼兒園教師隊伍流失相當嚴重。要保證我國幼兒教師隊伍的穩(wěn)定，必須從改善民辦幼兒園教師編制、待遇、專業(yè)化培訓等方面入手，只有這些方面得到了保障，才能讓教師安心、放心，留住了教師，穩(wěn)定了教師隊伍，也提升了幼兒教師的素質各地也在這些方面進行了有益探索。（四） 變化監(jiān)督管理手段學前教育現在正面臨一些新的情況和特點，需要幼兒園管理者在實施幼兒園管理時必須加以考慮：一是家長參與幼兒園事務的意識和對幼兒教育質量的要求比以往更為迫切和強烈；二是幼兒教師面對新的課程改革要求與社會家長對教育質量的期望，普遍感到壓力很大；三是社會對學前教育的重視程度前所未有鑒于以上原因，我們的學前教育要主動適應社會的要求，就需要進一步完善幼兒園的監(jiān)督管理機制，以適應師生的主動發(fā)展和幼兒園的持續(xù)發(fā)展，走現代學校制度建設的探索之路。為此，需要引入現代學校制度理念，探索建立政府、學校、家長（社會）三足鼎立的現代化監(jiān)督管理手段政府要將過去主要依靠行政手段監(jiān)督管理幼兒園的做法，切實轉變?yōu)闉橛變簣@提供支持和服務，綜合運用立法監(jiān)督評估信息服務資助與獎懲等手段監(jiān)督管理幼兒園，特別是對民辦幼兒園的監(jiān)督管理在這方面，浙江平陽上海等地的經驗值得推廣比如浙江平陽通過統一規(guī)劃經費減免園舍支持經費扶持評優(yōu)評先委派公辦教師等方式對民辦幼兒園給予全面有效的支持上海閔行區(qū)和浦東新區(qū)分別出臺閔行區(qū)對公建配套民辦幼兒園實行財政補貼方案（