第八章公共財政與公共預算PublicFinance&Budget法學與社會學院panda本章主要內容第一節公共預算概述第二節我國的預算改革第三節我國預算過程中預算的參與者、職能與預算周期第四節預算編制與審批第五節預算執行第六節政府決算第一節公共預算概述一、公共預算的含義二、公共預算的功能三、公共預算的目標一、公共預算在歐洲公共預算的沿革孔雀王朝的財政預算第一節公共預算概述一、公共預算在歐洲公共預算的沿革中國古代的財政預算第一節公共預算概述冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入然后制國用。用地小大，視年之豐耗。以三十年之通制國用，量入以為出，祭用數之仂。喪，三年不祭，唯祭天地社稷為越紼而行事。喪用三年之仂。喪祭，用不足曰暴，有余曰浩。祭，豐年不奢，兇年不儉。國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰國非其國也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，雖有兇旱水溢，民無菜色，然后天子食，日舉以樂。一、公共預算在歐洲公共預算的沿革1814年的法國政府預算。1、初期，19世紀確立的現代公共預算是“控制取向”。2、發展期，19世紀以來，現代公共預算制度已作為現代國家進行國家治理的基本制度，是建立廉潔、經濟、負責的現代政府的基本條件。3、完善期，20世紀50年代出現的績效預算將資源分配與產出績效聯系起來；60年代的計劃一項目預算將戰略計劃引入資金分配，使公共預算開始以長遠的視野考慮問題，也為運用政策引導資金分配創造條件；70年代出現的零基預算直接挑戰預算基數對資金分配的影響，以實現資源再配置，改進資源配置效率；80年代以來出現的新績效預算改革充分吸收以前預算改革有價值的成分，將預算資金分配的重點轉到最終結果，所以，也被稱為結果導向預算。第一節公共預算概述二、公共預算的含義

公共預算是指政府在每一財政年度經立法程序批準的全部公共收支計劃，是存在于市場經濟中并且與公共財政相適應的國家預算類型。

三、公共預算的功能

公共預算包括三種基本功能：控制、計劃、管理。四、公共預算的目標公共預算在三個層次上影響公共部門運作。

在宏觀層次上，公共預算制度對政策制定構成財政總額約束；

在中觀層次上，公共預算制度影響以戰略重點為基礎的資源配置和利用；

在微觀層次上，公共預算制度影響資金使用，進而影響公共服務生產和供給的效率。公共預算主要有三個層次的基本職能和目標從根本上講，公共預算是現代國家最重要的財政問責機制。公共預算最終的目標是通過一系列制度確保財政資金的吸取和使用履行對公民的責任，實現財政問責。(一)總額控制154

總額控制指對收支總額的控制，確保日常財政能平穩運行、財政在長期中有可持續性和財政健康。(二)配置效率公共預算中的資源分配需要回答一個基本問題：根據什么理性依據將一定數量的財政資金配置給活動A而不是活動B?

1、需要政府能夠制定合理的戰略計劃，并能運用這個計劃引導資金分配，將資源從低效率項目轉向高效率項目。

2、需要一個理性的預算資金分配模式，需要整合計劃、政策和預算。

(三)運作效率

運作效率是在預算執行過程中通過有效率地組織和管理財政交易，防止資金被貪污、挪用和浪費，確保立法機構通過的預算能嚴格而有效地執行，提高收入和支出管理的效率。四個問題：控制、靈活性、協調與激勵。(四)財政問責公共預算的最終目標是財政問責。它是公共預算應承擔的受托責任，是指政府的財政活動應履行其對公民和社會的承諾，真正做到“取之于民，用之于民”。財政問責是建立責任政府的關鍵,其作用在于：1、它能告訴立法機構和公眾，政府在未來一年或者更長時期內準備做什么事情，分別花多少錢。2、通過政府預算可以非常清楚地判斷政策制定者是將公共資金用于公共目的還是私人目的，也可以分析政府是否有效率地配置資源。第二節我國的預算改革

一、預算改革前我國的預算體制

1、從1949年建立新中國到1978年經濟改革，我國實行高度集中的計劃經濟體制。預算體制：計劃一項目一預算模式。

2、改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，政府職能發生重大變化，財政職能也相應地調整。如通過80年代的稅制改革，再經過1994年建立增值稅，已建立起現代稅收體制。

（二）1999年以來的預算改革的結果1999年預算改革標志現代公共預算開始在我國建立。

第三節我國預算過程中預算的參與者＼職能與預算周期一、預算參與者及其職能二、預算周期第三節我國預算過程中預算的參與者、職能與預算周期一、預算參與者及其職能（一）預算參與者（以省級預算為例）A．人民代表大會B．人大常委會（通常由財經委員會負責此項工作）C．政府D．財政部門E．各部門（一級預算單位）F．各單位（一級預算單位下屬的各單位）（二）預算參與者職能A．人民代表大會職責1、審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；2、批準本級預算和本級預算執行情況的報告；3、改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議；4、撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。B．人大常委會（通常由財經委員會負責此項工作）職責1、監督本級總預算的執行；2、審查和批準本級預算的調整方案；3、審查和批準本級政府決算；4、撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議。C．政府1、編制本級預算、決算草案；2、向本級人民代表大會作關于本級總預算草案的報告；3、將下一級政府報送備案的預算匯總后報本級人民代表大會常務委員會備案；4、組織本級總預算的執行；5、決定本級預算預備費的動用；6、編制本級預算的調整方案；7、監督本級各部門和下級政府的預算執行；8、改變或者撤銷本級各部門和下級政府關于預算、決算的不適當的決定、命令；9、向本級人民代表大會、本級人民代表大會常務委員會報告本級總預算的執行情況。D．財政部門職責1、編制本級預算、決算草案；2、具體組織本級總預算的執行；3、提出本級預算預備費動用方案；4、具體編制本級預算的調整方案；5、定期向本級政府和財政部門報告本級總預算的執行情況。E．各部門（一級預算單位）職責1、編制本部門預算、決算草案；2、組織和監督本部門預算的執行；3、定期向本級政府財政部門報告預算的執行情況。F．各單位（一級預算單位下屬的各單位）職責1、編制本單位預算、決算草案；2、按照國家規定上繳預算收入，安排預算支出；3、接受國家有關部門的監督。第四節預算編制與審批一、我國預算的編制、審批程序二、我國政府預算編制原則三、編制方法四、人大審查、批準政府預算第四節預算編制與審批

預算編制，是指各部門在財政部門的指導下進行收入和支出測算，編制本部門預算，再由財政部門匯總編制政府預算草案的過程。

預算審批，是指同級人大審查批準政府預算，賦予其合法性的過程。一、我國預算的編制、審批程序10987656410321人大財經委員會人民代表大會財政部門政府常務會議黨委常務會議支出部門兩上兩下的預算過程二、我國政府預算編制原則1、合法性、2、真實性、3、完整性4、科學性（收入與支出方向要科學、編制程序設置要科學、方法要科學、核定要科學）5、穩妥性、6、重點性、7、透明性、8、績效性三、編制方法目前，部門預算支出主要包括：人員支出、公用支出和項目支出，每部分支出采用不同的方法編制。1．人員支出和公用支出：定額管理

人員支出包括基本工資、津貼及獎金、福利費、社會保障繳費、離退休費、助學金、醫療費、住房補助支出和其他人員經費等。

公用支出包括辦公費、專用材料及一般設備購置費、水電費、郵電及通信費、取暖費、交通費、差旅費、維修及租賃費、物業管理費、會議費、專項業務費和其他費用。這兩項支出合成為基本支出。

人員經費或公用經費二定額X定員目前地方政府確定定額標準的依據主要包括：

(1)部門的職能和工作量。(2)財力。(3)往年支出標準。(4)其他地區標準。2．項目支出

項目支出是指部門為完成特定的工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外的用于年度支出計劃。中央部門的項目按照部門預算編報要求分為：國務院已研究確定項目、經常性專項業務費項目、跨年度支出項目和其他項目四類。項目支出預算管理包括如下基本原則：綜合預算的原則；科學論證、合理排序的原則；追蹤問效的原則。項目的申報、審核和批復是部門預算編制的重要環節，也是預算管理的一個重要組成部分。中央部門對申報的項目審核后，將符合條件的項目納入中央部門項目庫。根據年度部門預算編制的要求，中央部門對其項目庫中的項目，按照輕重緩急統一排序后才能向財政部申報。財政部對中央部門申報的項目進行審核后，對符合條件的項目，排序納入財政部項目庫。在前述的四類項目中，前三類支出項目中的延續項目在排序中將予以優先，其他項目按照項目的輕重緩急、擇優遴選后進行排序。3．績效評價目前，我國仍不具備全面推行績效預算尤其是新績效預算的條件。但是，在現階段，可以試點支出績效評價，深化預算改革，為將來推行績效預算奠定基礎。四、人大審查、批準政府預算

在現代公共預算中，“錢袋子”的權力屬于代議機構最重要的權力。1994年《預算法》進一步明確了人大的預算分配和監督職能。但是，直到部門預算改革以來，人大審查批準政府預算的職能才得到落實。為更好地進行預算監督，全國人大在內部組織進行改革，增設專門審查政府預算的機構。第五節預算執行一、控制與靈活性的權衡二、財政管理周期三、我國預算執行存在的主要問題第五節預算執行

預算執行是各個部門根據批復的預算籌集財政收入，進行支出，開展各項活動，履行其職能的過程。

預算執行通常涉及預算收入執行、預算支出執行和預算變更。

由于預算環境是變化的，在制定預算時，很難事先預測到未來發生的可能影響預算執行的所有事件，所以，在預算執行中，預算變更是不可避免的。

預算執行的悖論在于：

政府及其部門一般傾向于認為它們應該有更多的靈活性來執行預算，而立法機構則傾向于認為如果不對預算執行進行嚴格控制，它就不能很好地履行憲法賦予的監督、管理財政的權力。不過，根據各國的經驗，一個基本的底線是必須保證的：無論如何，靈活性和機動性的賦予不能損害財政責任。在控制和靈活性之間進行適度平衡時，必須以履行財政責任作為底線。從這一原則出發，一般都堅持以下兩大原則。第一，盡量減少預算變更的需要和程度。第二，在制度上明確規定，哪些預算變更必須事先報立法機構審查批準，哪些則不用。預算執行需要遵循以下幾個原則：

(1)依法執行預算。

(2)嚴格執行預算。

(3)執行進度合理。

(4)遵守各種規章制度。

(5)嚴格依程序進行預算變更。二、財政管理周期

8、預算編制1、預算授權管理7、審計與評估6、1/6預算審核及財政報告5、債務及援助管理4、現金管理3、支付及收入管理2、資金承付款項三、我國預算執行存在的主要問題

(一)執行進度偏慢，導致大量的預算結轉(二)收支過程中仍然存在違規行為預算改革以來，各個部門的收支行為越來越規范，違規行為也越來越少。但是，仍然存在一些違規行為。常見的違規行為包括：

(1)違規撥付和支付財政資金，

(2)截留、挪用財政資金。

（3）在基本支出中，

(4)在項目支出中，

三、我國預算執行存在的主要問題(三)預算變更的隨意性仍然比較大在我國預算執行過程中，涉及到預算變更的情形包括預算調劑、預算調整、預算追加、預算超收收入使用、動用預備費和預算劃轉。盡管在預算執行中，根據情況的變化變更預算是需要的，但是，我國預算執行存在的問題是，預算變更的隨意性過大。最近這些年，我國預算執行年年出現巨額超收收入。但是，由于對預算超收收入的使用管理監督不嚴，導致大量超收收入隨意用于安排支出，導致大量年底預算追加進而結轉，同時也助長了各種違規行為。計劃財務處關于2011年度財務決算有關報賬事項的通知校內各單位：根據省教廳2011年12月12日召開的決算工作會會議精神，為做好我校2011年年終財務決算工作，現將有關事項通知如下：1．2011年各項經費報賬時間截止于2011年12月22日，沖賬延期至2011年12月26日。2．各單位應嚴格執行學校國有資產管理辦法和財務制度規定，認真清理本單位設備設施等財產物資，確保賬實相符；對2011年實際已發生的費用支出應及時報賬。3．各單位必須嚴格按照2011年度學校預算安排的費用內容報賬，單位負責人應嚴把支出關，嚴禁采取虛開發票、編造虛假支付憑據等方式套取財政資金。一經發現，學校將嚴肅查處。4.省級專項經費（含科研課題、質量工程、專業建設、學科競賽等經費）務必于2011年12月26日前辦理經費報銷事宜。此類專項經費未報銷的結余部分省財政將全額收回。學校計財處亦將對該類課題經費余額進行清零處理。5.計財處對近期各單位的報賬支出實行嚴格監控，對年終突擊花錢，不按年初預算規定使用經費的情況，將不予報銷，并同金額調減2012年預算額度。6.已結束畢業實習的各實習帶隊教師，請及時整理學生實習期間發生相關費用的票據，并到財務處辦理結報手續。7．已借支尚未報賬的教職工請及時到計財處報賬沖銷借支，對逾期未還清借支的，計財處將從年薪補發款中扣除。8．各單位要對在計財處領（借）票據進行清理，及時將所收款項上繳財務處并辦理票據核銷手續。特此通知。第六節政府決算一、政府決算的主要內容二、政府決算的編制程序和方法三、政府決算的審查和批準第六節政府決算

政府決算指經法定程序批準的年度政府預算執行結果的會計報告，是各級政府在年度內預算的收入和支出的最終結果。一、政府決算的主要內容

政府決算由中央總決算和地方總決算組成。

中央總決算由中央直管部門的行政事業單位決算、企業財務決算、基本建設財務決算、國庫年報和稅收年報等匯總而成；

地方總決算由省(市、、自治區)總決算匯總而成。1、行政事業單位決算，由執行單位預算的國家行政機關、工交商、農林水、教科文衛等單位編制。2、企業財務決算和基本建設財務決算由國有企業和基本建設單位編制。3、實行差額管理或自收自支的單位，也要編制單位決算。

4、參加組織預算執行、經辦預算資金收繳和撥款的機構(如國庫、稅務、企業利潤監繳機關、建設銀行、農業銀行等)也要編制年報和決算。

5、各級財政部門還要編制由財政部門監督、管理的預算外收支決算。這些機構、單位和部門編制的各種年報或決算，都是各級總決算和全國總決算的重要組成部分。二、政府決算的編制