小組成員：黃茜張苒劉培培張佩茹

公共政策問(wèn)題構(gòu)建一、什么是公共政策問(wèn)題？二、如何去構(gòu)建公共政策題？三、公共政策議程的建立？專(zhuān)題五：公共政策問(wèn)題的構(gòu)建一、什么是公共政策問(wèn)題首先要弄清楚什么是問(wèn)題---問(wèn)題：實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距---個(gè)人問(wèn)題，團(tuán)體問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題1、政策問(wèn)題的含義是不是所有的社會(huì)問(wèn)題都屬于政策范疇？其實(shí)，只有一部分社會(huì)問(wèn)題能夠得到政府的真正重視，進(jìn)入政府的政策議程，由社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題；安德森：引起社會(huì)上某一部分人的需要或不滿(mǎn)足的某種條件或情景，并為此尋求援助和補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)；鄧恩：有待實(shí)現(xiàn)的需要、價(jià)值或機(jī)會(huì)，不論其是怎樣確定的，都可以通過(guò)公共行為實(shí)現(xiàn)綜上所述，公共政策問(wèn)題，是指基于特定的社會(huì)問(wèn)題，由政府列入政策議程并采取行動(dòng)，通過(guò)公共行為希望實(shí)現(xiàn)或解決的問(wèn)題。2.公共政策問(wèn)題的基本內(nèi)涵

首先，它是一種社會(huì)客觀現(xiàn)象或問(wèn)題情境。任何問(wèn)題都源自客觀存在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，政策問(wèn)題來(lái)源于一些可以觀察到的，能夠表述出來(lái)的客觀事實(shí)和問(wèn)題情境；其次，問(wèn)題的察覺(jué)與認(rèn)同。這種客觀情境已為社會(huì)大多數(shù)人或統(tǒng)治集團(tuán)、統(tǒng)治者所察覺(jué)，從各自的角度感覺(jué)到問(wèn)題的存在。一種客觀情境如果沒(méi)有被社會(huì)大多數(shù)人所察覺(jué)，它也只能是一種潛在的社會(huì)或公共問(wèn)題，不可能上升為公共政策問(wèn)題；

再次，現(xiàn)實(shí)與價(jià)值、利益期望的沖突性。這種客觀情境與統(tǒng)治者或者社會(huì)上大多數(shù)人的利益、期望、價(jià)值等有嚴(yán)重的沖突，這種沖突使人們感到有強(qiáng)烈的需求，或者是一種受到剝奪的感覺(jué)，因此有必要采取行動(dòng)改變這種狀況；再者，團(tuán)體的活動(dòng)與力量。社會(huì)問(wèn)題、公共問(wèn)題演變?yōu)楣舱邌?wèn)題往往不單純是少數(shù)個(gè)人行動(dòng)所致。在現(xiàn)代社會(huì)里，人們只有采取一定的團(tuán)體或組織行動(dòng)才有可能影響有關(guān)的公共組織和政府；最后，政府的必要政策行動(dòng)。公共政策問(wèn)題要求人們所察覺(jué)的問(wèn)題必須在政府的職權(quán)范圍內(nèi)，通常都不可能僅靠少數(shù)人或一些私人部門(mén)的努力來(lái)解決，而必須由有關(guān)政府組織或社會(huì)公共組織納入政策議程并依法采取相應(yīng)的政策行動(dòng)來(lái)加以解決。3、政策問(wèn)題的特征（1）客觀性：政策問(wèn)題是一種可以觀察到的客觀事實(shí)和問(wèn)題情境。（2）主觀性：政府確認(rèn)時(shí)的主觀性。（3）社會(huì)性：政策問(wèn)題關(guān)系到大多數(shù)人。（4）動(dòng)態(tài)性：政策問(wèn)題的形成有一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。問(wèn)題的性質(zhì)、影響程度不斷變化。（5）關(guān)聯(lián)性：政策問(wèn)題往往是具有系統(tǒng)相關(guān)性的問(wèn)題。二、如何去構(gòu)建公共政策問(wèn)題？1、構(gòu)建政策問(wèn)題的重要性

（1）政策問(wèn)題構(gòu)建是公共政策過(guò)程的首要環(huán)節(jié)和政策分析的邏輯起點(diǎn)；政策制定者如想成功地解決社會(huì)問(wèn)題,就必須首先探清真正的政策問(wèn)題。納塞爾.阿克奧夫認(rèn)為:“要想成功地解決問(wèn)題,就必須對(duì)真正的問(wèn)題找到正確的方案。我們經(jīng)歷的失敗常常更多地是因?yàn)榻鉀Q了錯(cuò)誤的問(wèn)題,而不是因?yàn)槲覀優(yōu)檎嬲膯?wèn)題找到了錯(cuò)誤的解決方案”（2）公共政策是以問(wèn)題為導(dǎo)向的，公共政策關(guān)心解決或改善社會(huì)問(wèn)題的前提是社會(huì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與分析，如果不能確定有哪些社會(huì)問(wèn)題以及這些社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，那么公共政策就無(wú)法制定出來(lái)，所以政策科學(xué)家重視問(wèn)題的分析更甚于答案的尋找，他們寧愿將三分之二的精力花在問(wèn)題的分析上；（3）政策問(wèn)題構(gòu)建的正確與否決定了政策執(zhí)行的成敗；

政策分析中最致命的是第三類(lèi)錯(cuò)誤,即應(yīng)當(dāng)解決正確的問(wèn)題時(shí)，卻解決了錯(cuò)誤的問(wèn)題。準(zhǔn)確的政策問(wèn)題界定有助于找出產(chǎn)生問(wèn)題的原因和多種可能的演變方向，進(jìn)而綜合各種利益要求，擬定政策制定所要達(dá)到的目標(biāo)。公共政策制定實(shí)質(zhì)上就是政府決策系統(tǒng)對(duì)已經(jīng)界定的政策問(wèn)題采取行動(dòng)的過(guò)程，而政策問(wèn)題的正確建構(gòu)則是政策行動(dòng)獲得成功的前提和條件。在公共政策制定過(guò)程中，最為致命的錯(cuò)誤就是為解決一個(gè)錯(cuò)誤的問(wèn)題進(jìn)行政策決策，因?yàn)檫@不僅必然要浪費(fèi)許多寶貴的精力、智力、時(shí)間和其它政策資源，而且這種浪費(fèi)又是以將真正的政策問(wèn)題擱置起來(lái)不加解決為代價(jià)的。2、政策問(wèn)題構(gòu)建的邏輯秩序政策問(wèn)題的構(gòu)建需要遵循“問(wèn)題-社會(huì)問(wèn)題-社會(huì)公共問(wèn)題-公共政策問(wèn)題的邏輯次序。一個(gè)問(wèn)題上升到社會(huì)公共問(wèn)題的層面需要具備三個(gè)條件:

一是該問(wèn)題必須在社會(huì)上廣泛流傳并受到廣泛關(guān)注,

或者至少必須為公眾所感知;二是大多數(shù)人都認(rèn)為有采取行動(dòng)的必要;三是公眾普遍認(rèn)為.這個(gè)問(wèn)題是某個(gè)政府職能部門(mén)權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù),而且應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)關(guān)注。

當(dāng)政策制定者選擇了有關(guān)的社會(huì)公共問(wèn)題予以解決時(shí),政策問(wèn)題就被構(gòu)建出來(lái)了。在這一過(guò)程中,對(duì)問(wèn)題情境的把握至關(guān)重要,問(wèn)題情境是客觀的,而政策問(wèn)題的構(gòu)建則是思維作用于環(huán)境的產(chǎn)物。問(wèn)題是如何引起決策者的關(guān)注？

一是有關(guān)指標(biāo),指標(biāo)可以表明哪兒出了問(wèn)題,可以評(píng)估問(wèn)題的嚴(yán)重程度或發(fā)覺(jué)問(wèn)題的變化,政策制定者常常根據(jù)指標(biāo)的變化來(lái)考察一個(gè)系統(tǒng)的狀態(tài)并據(jù)此來(lái)界定問(wèn)題。

二是焦點(diǎn)事件，“一些符號(hào)之所以變得流行起來(lái)并且具有重要的聚焦作用,其原因在于它們迅速捕捉住人們已經(jīng)以一種比較模糊的、分散的方式感覺(jué)到的某種現(xiàn)實(shí)。”焦點(diǎn)事件可以預(yù)普,“可以強(qiáng)化對(duì)某一問(wèn)題的某種預(yù)先存在的知覺(jué),使人們的注意力集中到一個(gè)已經(jīng)被人們遺忘了的問(wèn)題上”,焦點(diǎn)事件還可以與其他類(lèi)似事件聯(lián)合起來(lái)影響某類(lèi)政策問(wèn)題的界定。

三是反饋，“文官對(duì)議程最主要的貢獻(xiàn)就是他們從其親自對(duì)某一項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)中意識(shí)到一些問(wèn)題”,反饋的途徑主要有系統(tǒng)監(jiān)控、社會(huì)抱怨、社會(huì)調(diào)查以及官員的經(jīng)驗(yàn)等等。3、公共政策問(wèn)題構(gòu)建的步驟（1）對(duì)擬認(rèn)定的問(wèn)題進(jìn)行初步觀察。對(duì)觀察到的情況給予初步整理和完整描述，弄清楚有哪些個(gè)體與群體與此相關(guān)，他們各自的價(jià)值觀和利益訴求對(duì)該問(wèn)題有何影響。（2）勾勒出該問(wèn)題的邊界輪廓。弄清楚該問(wèn)題產(chǎn)生和持續(xù)發(fā)展的時(shí)間；問(wèn)題的發(fā)生有多大的空間范圍，已造成多大影響；與哪些因素相關(guān)；發(fā)展的趨勢(shì)如何。（3）搜尋事實(shí)依據(jù)。系統(tǒng)搜集該問(wèn)題的事實(shí)材料，從多種途徑查閱數(shù)據(jù)，并使用不同的方法進(jìn)行評(píng)估、核實(shí)數(shù)據(jù)并將它們與已有的事實(shí)材料進(jìn)行比照。（4）列舉目的和目標(biāo)。對(duì)與該問(wèn)題有關(guān)的行為者的目的予以概要陳述或目標(biāo)列舉，以便能夠?qū)λ鼈冞M(jìn)行衡量和檢測(cè)。帕頓和沙維奇指出，問(wèn)題的解決方法是否可以被接受取決于行動(dòng)者各自的目的和目標(biāo)，對(duì)某些目的或目標(biāo)我們可能必須進(jìn)行常識(shí)性的陳述，然后隨著分析的進(jìn)展加以修正，而對(duì)其他目的或目標(biāo)只能進(jìn)行推斷。（5）明確政策封套。所謂政策封套，指的是政策研究者在進(jìn)行政策分析時(shí)所受到的各種因素限制，即與該政策問(wèn)題有關(guān)的各種力量給決策者和政策研究者設(shè)定的框框。在進(jìn)行問(wèn)題認(rèn)定時(shí)，他們必須弄清楚有關(guān)政策封套的重要線索，確定可能影響政策的廣度和深度的均衡點(diǎn)。如果這些政策敏感性變量沒(méi)有被包括在內(nèi)，那么將無(wú)法弄清楚更高層次的政策；即使弄清了也無(wú)法實(shí)施。（6）匡算政策相關(guān)者潛在的成本和收益。將匡算的結(jié)果用文字?jǐn)⑹龌蛘邎D表展示出來(lái)，指出如果該問(wèn)題得到解決，各政策相關(guān)者或利益相關(guān)者將得到什么或者失去什么。（7）再次審視對(duì)該問(wèn)題的表述。要最后思考一下是否在就必須針對(duì)該問(wèn)題制定公共政策。4、公共政策問(wèn)題構(gòu)建時(shí)的價(jià)值取向（1）公共性；公共性是公共政策的元屬性及其精神內(nèi)核。公共政策解決的是社會(huì)公共事務(wù)，而非私人問(wèn)題。公共政策問(wèn)題的構(gòu)建是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，社會(huì)公眾都應(yīng)有參與的權(quán)利和渠道。公共政策問(wèn)題的構(gòu)建要以社會(huì)公共利益為宗旨，體現(xiàn)社會(huì)公共理性和社會(huì)公眾的意愿。（2）民主性；民主是現(xiàn)代政治的內(nèi)核，在政策問(wèn)題的構(gòu)建中，要求各利益相關(guān)者有平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利闡明其政治訴求，并得到相應(yīng)的政策回應(yīng)（3）互動(dòng)性；公共政策的構(gòu)建過(guò)程實(shí)質(zhì)上是各方利益的整合過(guò)程，是社會(huì)公眾與政策制定部門(mén)、相互影響，相互回應(yīng)的過(guò)程。在政策問(wèn)題的構(gòu)建中，只有整合各階層的政治訴求，才能促進(jìn)政策問(wèn)題的科學(xué)性和可執(zhí)行性，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)公共政策問(wèn)題的認(rèn)可程度。5、政策問(wèn)題構(gòu)建過(guò)程中的誤差

（1）組織結(jié)構(gòu)層級(jí)制結(jié)構(gòu)體系：信息隱蔽、難以吸收新信息專(zhuān)業(yè)化：各部門(mén)本位主義集權(quán)化：上層人員信息負(fù)載嚴(yán)重（2）無(wú)知某些政府官員由于對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)并不了解，所以會(huì)輕易相信某些錯(cuò)誤的媒體報(bào)道。（3）意識(shí)形態(tài)：組織成員共同擁有的信仰體系具有危險(xiǎn)性，像“過(guò)濾器”，妨礙真正信息的傳達(dá)；過(guò)于堅(jiān)持信仰，造成認(rèn)知失去協(xié)調(diào)，從而使信念和實(shí)際狀況之間產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖突（4）信息超載政府官員信息太多，容易造成溝通上的障礙，導(dǎo)致對(duì)問(wèn)題的探討產(chǎn)生誤差。（5）噪音干擾在信息傳遞過(guò)程中產(chǎn)生的偏差，同樣的原始信息會(huì)產(chǎn)生許多不同的意義。（6）時(shí)間落差指接收到信息到開(kāi)始反映之間的時(shí)間差距。現(xiàn)在被忽略的問(wèn)題，將來(lái)可能是嚴(yán)重的問(wèn)題。（7）逃避問(wèn)題決策者往往逃避其所不愿意面對(duì)的問(wèn)題，于是對(duì)于問(wèn)題的真想無(wú)法真正了解。（八）隱蔽問(wèn)題提出某些大家已經(jīng)知道的問(wèn)題，來(lái)隱蔽事實(shí)上的問(wèn)題（九）虛假問(wèn)題解決了錯(cuò)誤的問(wèn)題，但不會(huì)對(duì)于真正要解決的問(wèn)題造成傷害。三、公共政策議程的建立

（一）、政策議程的含義與類(lèi)型1、含義在所有社會(huì)問(wèn)題中，只有一部分問(wèn)題能夠被公共決策者所關(guān)注。由社會(huì)問(wèn)題上升到政策問(wèn)題，必須經(jīng)過(guò)政策議程。那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策議程。--安德森政策議程的建立是社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題的關(guān)鍵一步2、分類(lèi)：科布和埃爾德系統(tǒng)議程（公眾議程）正式議程（政府議程）

系統(tǒng)議程（公眾議程）：某個(gè)社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門(mén)提出政策訴求，要求采取措施加以解決。實(shí)質(zhì)：討論議程三個(gè)基本條件：第一、廣泛流傳并受到公眾注意；第二、公眾認(rèn)為有采取行動(dòng)的必要；第三、公眾認(rèn)為在政府權(quán)限范圍內(nèi)正式議程（政府議程）：某些社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對(duì)之采取一定的行動(dòng)，并把這些社會(huì)問(wèn)題列入政策范圍的一種政策議程。實(shí)質(zhì)：行動(dòng)議程政府議程項(xiàng)目包括：新項(xiàng)目和舊項(xiàng)目。新項(xiàng)目是指將新出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題納入政策議程；舊項(xiàng)目則指原來(lái)就某一問(wèn)題提出行動(dòng)方案后但該方案并沒(méi)有解決這一社會(huì)問(wèn)題，政府不得不重新將該項(xiàng)目納入議程范圍3.兩種議程的區(qū)別與聯(lián)系區(qū)別：公眾議程一般由比較抽象的項(xiàng)目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出問(wèn)題，它可以不提出政策方案或解決辦法，它所體現(xiàn)出來(lái)的往往是眾說(shuō)紛紜的特點(diǎn)。政策議程更特定而具體，它是對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定或陳述的最后階段。問(wèn)題經(jīng)過(guò)一定的描述，為決策系統(tǒng)正式接受，并采取具體方案試圖解決的時(shí)候，公眾議程就轉(zhuǎn)入政府議程聯(lián)系：一般而言，社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌?wèn)題先要經(jīng)過(guò)公眾議程，然后才能進(jìn)入政府議程。例如，延遲退休問(wèn)題；很多的社會(huì)問(wèn)題雖然處于公眾議程之內(nèi)，但決策系統(tǒng)并沒(méi)有把它們列入政府議程。例如，亂倒垃圾問(wèn)題許多問(wèn)題可能不經(jīng)過(guò)公眾議程，而直接進(jìn)入政府議程。例如，非典時(shí)期的公共衛(wèi)生政策。例：就業(yè)歧視問(wèn)題的議程創(chuàng)立過(guò)程我國(guó)長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的反對(duì)就業(yè)歧視、促進(jìn)平等就業(yè)的法律。這樣，用人單位常常會(huì)以“凡是法律沒(méi)有禁止的，都是允許的”為借口，任意設(shè)定招聘規(guī)則，極大地傷害了勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán)。（社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生）社會(huì)公眾對(duì)于目前存在的各種就業(yè)歧視已經(jīng)有充分認(rèn)識(shí)。最新調(diào)查結(jié)果顯示，有85.5%的人認(rèn)為在找工作當(dāng)中存在就業(yè)歧視，其中認(rèn)為嚴(yán)重和比較嚴(yán)重的占到58%。這個(gè)數(shù)字表明，社會(huì)公眾對(duì)就業(yè)歧視的敏感度和意識(shí)力已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高度。同時(shí)就業(yè)歧視問(wèn)題也引起了公眾的廣泛討論，成為一個(gè)熱門(mén)話題，就業(yè)歧視問(wèn)題逐漸進(jìn)入公眾議程。（引起公眾的討論）政府日益認(rèn)識(shí)到反就業(yè)歧視問(wèn)題的必要性并通過(guò)一系列的立法和行政手段反對(duì)就業(yè)歧視，以2004年批準(zhǔn)《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》為起點(diǎn)，以2007年《就業(yè)促進(jìn)法》的頒布為標(biāo)志，這意味著反就業(yè)歧視政策被提上了正式議程；（政府納入公共議程）可以說(shuō)，反就業(yè)歧視問(wèn)題政策議程正是在政府和公眾二者共同的推動(dòng)下建立的。

（二）社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程的途徑1、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人主動(dòng)，政府有限介入。社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的作用：當(dāng)團(tuán)體的利益受到威脅時(shí)，會(huì)千方百計(jì)地要求政府采取行動(dòng)保護(hù)他們的利益；不同團(tuán)體在利益、價(jià)值和需求方面的沖突會(huì)影響政府對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注程度。

政府為什么是有限介入：政府不知道這些問(wèn)題的存在；政府知道問(wèn)題的存在，但沒(méi)有權(quán)力去處理；政府知道問(wèn)題的存在，也有權(quán)力處理，但無(wú)能力辦理；政府知道問(wèn)題的存在，也有權(quán)力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。2、政府主動(dòng)介入發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人只是有限介入；政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題的情況：（1）比如保護(hù)環(huán)境這一類(lèi)帶有全局性的問(wèn)題，政府會(huì)從更高的層次上關(guān)心并加以解決；對(duì)部分團(tuán)體或個(gè)人來(lái)說(shuō)，較多關(guān)心的是眼前與局部利益；（2）社會(huì)上的一部分團(tuán)體或個(gè)人由于缺乏資源，無(wú)力向政府請(qǐng)求幫助，而實(shí)際上他們又特別需要政府的主動(dòng)關(guān)注。政府的政策制定者可能會(huì)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也可能十分偶然地涉入對(duì)問(wèn)題的主動(dòng)關(guān)心。（3）在社會(huì)各種利益的沖突中，有些團(tuán)體或個(gè)人會(huì)憑借控制大量資源的優(yōu)勢(shì)，始終處于沖突的主導(dǎo)地位。他們或是歪曲事實(shí)，或是蓄意制造混亂。為維護(hù)社會(huì)的公正，政府需要主動(dòng)干預(yù)，保護(hù)沖突中的受害者。（4）政府會(huì)從自身利益的需求出發(fā)，主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。3、政府及社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人都主動(dòng)包括三種形式：（1）政府希望解決的問(wèn)題與公眾要求解決的問(wèn)題完全一致或基本一致，這時(shí)能相當(dāng)迅速地進(jìn)行政策問(wèn)題的構(gòu)建，并順利地將社會(huì)問(wèn)題列入政策議程；（2）政府希望解決的問(wèn)題與公眾要求解決的問(wèn)題完全相反或基本相反，雙方的主動(dòng)行為成了尖銳的沖突行為。（3）政府希望解決的問(wèn)題與公眾要求解決的問(wèn)題，在多數(shù)情況下既有共同的一