行政事業單位

內部控制體系建設1行政事業單位

內部控制體系建設1主要內容：1．行政事業單位內部控制基本理論2．行政事業單位內部控制現狀3．行政事業單位內部控制弱化的原因4．建立行政事業單位內部控制體系2主要內容：2一、行政事業單位內部控制基本理論

（一）行政事業單位與內部控制1．行政事業單位內涵（1）行政單位的特點①管理國家事務；②組織經濟建設；③維護社會公共秩序。（2）事業單位的特點①社會公益事業；②利用國有資產舉辦；③社會服務組織。3一、行政事業單位內部控制基本理論（一）行政事業單位與內部控2．行政事業單位內部控制（1）內部控制發展階段①內部控制系統理論時期②內部控制結構理論時期③內部控制框架理論時期④內部牽制發展時期⑤COSO內部控制框架體系42．行政事業單位內部控制（1）內部控制發展階段4內部控制系統理論時期1936年美國會計師協會在《注冊會計師對財務報表的審查》文告中提出了以內部控制為基礎的審計程序。1947年，該協會在《審計準則暫行公告》中又重申了這一內容。這一時期，內部控制處于以查錯糾弊為導向的理論初級階段，后被稱為內部牽制理論。1949年美國審計程序委員會下屬的內部控制專門委員會發表了《內部控制、協調系統諸要素及其對管理部門和注冊會計師的重要性》的專題報告，第一次對內部控制進行定義性表述：“內部控制是企業所制定的旨在保護資產、保證會計資料可靠性和準確性、提高經營效率、推動管理部門所制定的各項政策貫徹執行的組織計劃和相互配套的各種方法及措施。”同時報告對內部控制的范圍做出解釋，指出內部控制既是對會計和財務部門直接有關的控制，也包括了預算控制、成本控制、定期報告經營情況、進行統計分析并將統計報告送交有關部門，制定計劃對有關人員履行職責的能力進行培訓，設立內部審計部門以保證管理部門所制定的各種程序準確、順利貫徹執行。5內部控制系統理論時期1936年美國會計師協會在《注冊會計師對內部控制結構理論時期

內部控制結構理論觀點的提出是在1988年，當年美國注冊會計師協會發布《審計準則公告第55號》，首次使用“內部控制結構”一詞，指出：“內部控制結構包括為合理保證企業特定目標實現而建立的各種政策和程序”，并確定內部控制結構包含3個要素：控制環境、會計制度和控制程序。首先，控制環境是第一次被納入內部控制范疇，并將內部環境定義為“對建立、加強或削弱特定政策、程序及其效率產生影響的各種因素”，它包含的要點有：經營管理理念、組織結構、董事會及其所屬委員會和審計委員會發揮的職能、授權和分配責任的方法，管理監控方法（經營計劃、預算、預測、利潤計劃、責任會計和內部審計），人事政策和實務等。其次，會計制度規定各項經濟業務實務的方法，包括鑒定、分析、歸類、登記和編報；明確資產和負債的經營管理責任。其實現的目標是：鑒定和登記一切合法的經濟業務，對各項經濟業務進行分類，以做財務報表的依據；對經濟業務按貨幣價值計價，以便列入財務報表；確定經濟業務發生日期，以便按照會計期間進行記錄；在財務報表中恰當表述經濟業務并對相關內容予于揭示。6內部控制結構理論時期

內部控制結構理論觀點的提出是在1988內部控制框架理論時期內部控制最新理論成果產生于1992年，被稱之為：“內部控制整體框架”理論。該理論是由美國“反對虛假財務報告委員會”所屬的“內部控制專門研究委員會”，經過3年多的潛心研究和深入探討后提出的。其綱領性文件《內部控制———整體框架》頒布于1992年9月，是內部控制理論發展的又一個里程碑。在這部描述內部控制的報告中，開創性的提出了內部控制整體框架的概念。1994年，該委員會又對報告進行了增補。他們在報告中指出：內部控制是由董事會、管理層和員工共同設計并實施的，旨在為財務報告的可靠性，經營效率與效果，相關法律法規的遵循性等（簡稱三類目標）提供合理保證的過程。7內部控制框架理論時期內部控制最新理論成果產生于1992年，內部牽制發展時期在上世紀40年代前，人們習慣用內部牽制這一概念。根據《柯氏會計辭典》的解釋，內部牽制是指：“以提供有效的組織和經營，并防止錯誤和其他非法業務發生的業務流程設計。其主要特點是以任何個人或部門不能單獨控制任何一項或一部分業務權力的方式進行組織上的責任分工，每項業務通過正常發揮其他個人或部門的功能進行交叉檢查或交叉控制。設計有效的內部牽制以便使各項業務能完整正確地經過規定的處理程序，而在這規定的處理程序中，內部牽制機能永遠是一個不可缺少的組成部分。”

8內部牽制發展時期在上世紀40年代前，人們習慣用內部牽制這一一般來說，內部牽制機能的執行大致可分為以下四類：一為實物牽制。例如把保險柜的鑰匙交給二個以上的工作人員持有。非同時使用這二把以上的鑰匙，保險柜就打不開。二為機械牽制。例如保險柜的大門若非按正確程序操作就打不開。三為體制牽制。采用雙重控制預防錯誤和舞弊的發生。四為簿記牽制。定期將明細賬與總賬進行核對。

內部牽制是基于以下兩個基本設想：第一，二個或以上的人或部門無意識地犯同樣錯誤的機會是很小的；第二，二個或以上的人或部門有意識地合伙舞弊的可能性大大低于單獨一個人或部門舞弊的可能性。實踐證明這些設想是合理的，內部牽制機制確實有效地減少了錯誤和舞弊行為，因此在現代內部控制理論中，內部牽制仍占有重要的地位，成為有關組織機構控制、職務分離控制的基礎。9一般來說，內部牽制機能的執行大致可分為以下四類：一為實物牽制COSO內部控制框架體系1997年，美國國會通過了《反國外賄賂法》(FCPA)，在反賄賂條款之外，又規定了與會計及內部控制有關的條款。美國注冊會計師協會(AICPA)的審計人員責任委員會發布了《報告、結論與建議》。隨后，在1980、1982、1984年先后頒布了審計準則公告第30號、第43號、第48號。財務經理人員協會(FEI)發布了《美國公司的內部控制：現狀》。10COSO內部控制框架體系1997年，美國國會通過了《反國外美國證券交易委員會(SEC)則要求上市公司提交其內部控制的報告書。1985年，由AICPA、美國審計總署(AAA)、FEI等機構共同贊助成立了全國舞弊性財務報告委員會(National

Commission

On

Fraudulent

Financial

Reporting)，即tread－way委員會。Tread－way委員會旨在研究舞弊性財務報告產生的原因及其相關領域，其中包括內部控制不健全的問題。Tread－way委員會就內部控制問題提出了許多有價值的建議，并倡議建立一個專門研究內部控制問題的委員會。11美國證券交易委員會(SEC)則要求上市公司提交其內部控制的報（2）安然事件對內部控制系統建設的影響第一，內部安全方面。建立了完善的內部控制系統。（薩班斯法案）12（2）安然事件對內部控制系統建設的影響第一，內部安全方面。建2001年12月,美國最大的能源公司——安然公司,突然申請破產保護,此后,公司丑聞不斷,規模也"屢創新高",特別是2002年6月的世界通信會計丑聞事件,"徹底打擊了(美國)投資者對(美國)資本市場的信心"(Congressreport,2002).為了改變這一局面,美國國會和政府加速通過了《薩班斯法案》(以下簡稱SOX法案),該法案的另一個名稱是"公眾公司會計改革與投資者保護法案".法案的第一句話就是"遵守證券法律以提高公司披露的準確性和可靠性,從而保護投資者及其他目的."

薩班斯法案132001年12月,美國最大的能源公司——安然公司,突然申請破最后修訂完稿的SOX法案共分11章,第1至第6章主要涉及對會計職業及公司行為的監管,包括:建立一個獨立的"公眾公司會計監管委員會"(PublicCompanyAccountingOversightBoard,PCAOB),對上市公司審計進行監管;通過負責合伙人輪換制度以及咨詢與審計服務不兼容等提高審計的獨立性;對公司高管人員的行為進行限定以及改善公司治理結構等,以增進公司的報告責任;加強財務報告的披露;通過增加撥款和雇員等來提高SEC的執法能力.第8至第11章主要是提高對公司高管及白領犯罪的刑事責任,比如,針對安達信銷毀安然審計檔案事件,專門制訂相關法律,規定了銷毀審計檔案最高可判10年監禁,在聯邦調查及破產事件中銷毀檔案最高可判20年監禁;為強化公司高管層對財務報告的責任,要求公司高管對財務報告的真實性宣誓,并就提供不實財務報告分別設定了10年或20年的刑事責任.

14最后修訂完稿的SOX法案共分11章,第1至第6章主要涉及對會第二，外部安全方面。建立完善的收購兼并機制15第二，外部安全方面。建立完善的收購兼并機制15（3）我國關于行政事業單位內部管理與控制①《事業單位財務規則》（財政部）②《事業單位會計制度》（財政部）③《中華人民共和國預算法》④《行政事業單位會計決算報告制度》⑤《建立健全行政事業單位資產監督制度》16（3）我國關于行政事業單位內部管理與控制①《事業單位財務規則①《事業單位財務規則》（財政部）此規則有財政部于1996年10月22日發布，自1997年1月1日起施行。根據財政部規定適用特殊行業會計制度的事業單位，不執行本制度(事業單位會計制度

)；事業單位有關基本建設投資的會計核算,

按有關規定執行，不執行本制度；已經納入企業會計核算體系的事業單位，按有關企業會計制度執行。17①《事業單位財務規則》（財政部）此規則有財政部于1996年1包括內容：單位預算管理、收入管理、支出管理、結余及分配管理、專用基金管理、資產管理、負債管理、事業單位清算、財務報告和財務分析等第二章，第八條事業單位參考以前年度預算執行情況，根據預算年度的收入增減因素和措施，測算編制收入預算；根據事業發展需要與財力可能，測算編制支出預算。事業單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。18包括內容：單位預算管理、收入管理、支出管理、結余及分配管理、②《事業單位會計制度》（財政部）為了貫徹《事業單位會計準則》（試行），規范事業單位會計核算，財政部特制定本制度。自1998年開始實施。本制度適用于中華人民共和國境內的國有事業單位。根據財政部規定適用特殊行業會計制度的事業單位，不執行本制度；事業單位有關基本建設投資的會計核算，按有關規定執行，不執行本制度；已經納入企業會計核算體系的事業單位，按有關企業會計制度執行。共四章。第一章總說明；第二章事業單位通用會計科目；第三章年終清理結算和結賬；第四章會計報表的編審。

19②《事業單位會計制度》（財政部）19（一）資產類

第101號科目現金

1.本科目核算事業單位的庫存現金。2.收到現金，借記本科目，貸記有關科目；支出現金，借記有關科目，貸記本科目。本科目借方余額反映庫存現金數額。3.事業單位應設置“現金日記賬”，出納人員根據原始憑證逐筆順序登記。每日業務終了，應計算當日現金收入合計數、現金支出合計數和結余數，并將結余數與實際庫存數核對，做到賬款相符，并編制“庫存現金日報表”。現金收入業務較多，單獨設有收款部門的單位，收款部門的收款員應將每天所收現金連同收款收據副聯編制“現金收入日報表”，送會計部門的出納員核收；或者將所收現金直接送存開戶銀行后，將收款收據副聯、“現金收入日報表”和向銀行送存現金的憑證一并交會計部門的會計員核收記賬。4.有外幣現金的事業單位，應分別按人民幣、各種外幣設置“現金日記賬”進行明細核算。

20（一）資產類

第101號科目現金

1.本科目核算第102號科目銀行存款

1.本科目核算事業單位存入銀行和其他金融機構的各種存款。事業單位應加強對本單位銀行賬戶的管理，由會計部門統一在銀行開戶，避免多頭開戶。2.事業單位將款項存入銀行或其他金融機構時，借記本科目，貸記有關科目，提取和支出存款時，借記有關科目，貸記本科目。本科目借方余額，反映事業單位銀行存款數額。3.事業單位按開戶銀行和其他金融機構的名稱以及存款種類等，分別設置“銀行存款日記賬”，由出納人員根據收付款憑證逐筆順序登記，每日終了應結出余額。銀行存款日記賬應定期與銀行對賬，至少每月核對一次。月終時，單位賬面余額與銀行對賬單余額之間如有差額，應逐筆查明原因進行處理。屬于未達賬項，應編制“銀行存款余額調節表”，調節相符。21第102號科目銀行存款

1.本科目核算事業單位存入4.有外幣存款的事業單位，應在本科目下分別按人民幣和各種外幣設置“銀行存款日記賬”進行明細核算。事業單位發生的外幣銀行存款業務，應按當日中國人民銀行頒布的人民幣外匯匯率，將外幣金額折合為人民幣記賬，并登記外國貨幣金額和折合率。年度終了(外幣存款業務量大的單位可按季或月結算)，事業單位應將外幣賬戶余額按照期末中國人民銀行頒布的人民幣外匯匯率折合為人民幣，作為外幣賬戶期末人民幣余額。調節后的各種外幣賬戶人民幣余額與原賬面余額的差額，作為匯兌損溢列入事業支出科目。

224.有外幣存款的事業單位，應在本科目下分別按人民幣和各種外幣③《中華人民共和國預算法》于1994年制定，自1995年1月1日起施行。本法是為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展。根據憲法，制定本法。國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。23③《中華人民共和國預算法》23④《行政事業單位會計決算報告制度》

此制度自2002年起施行，是為進一步加強行政事業單位各項資金和會計信息管理工作，規范行政事業單位會計決算行為，保證會計決算信息質量，根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》、《行政單位財務規則》和《事業單位財務規則》等法律規章，制定本制度。行政事業單位會計決算報告制度的主要內容包括行政事業單位會計決算報告的編制范圍、編制內容、工作組織、填報審核、匯總上報、質量核查及數據資料管理等方面的工作規范。本制度所稱行政事業單位會計決算報告指行政事業單位在每個會計年度終了，根據財政部門決算編審要求，在日常會計核算的基礎上編制的、綜合反映本單位財務收支狀況和各項資金管理狀況的總結性文件。24④《行政事業單位會計決算報告制度》

此制度自2002年起施行⑤《建立健全行政事業單位資產監督制度》由國有資產監督管理委員會于2004年出臺。行政事業單位資產是各級政權建設和國家機器正常運轉的物質基礎，也是社會管理和事業發展的重要保障。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資產等監管制度。”行政事業單位所占用的資產作為非經營性國有資產的主體，主要是由國家財政投入形成的，其配置和使用狀況不僅關系到財政預算的分配和平衡，而且關系到部門單位的運轉和穩定。建立健全行政事業資產管理監管制度，加強行政事業單位的資產與財務的統一管理，對于強化部門單位的國有產權意識，公平部門預算分配，促進單位加強管理，以及對于健全財政職能、加強財政監督，提高行政事業性資產和財政性資金的使用效益，具有重要的現實意義。25⑤《建立健全行政事業單位資產監督制度》253．行政事業單位內部控制的核心內容

（1）內部管理制度（2）會計控制（3）對重大項目的管理控制（4）人力資源管理控制制度（5）職能部門設置（6）分析及效果評價制度263．行政事業單位內部控制的核心內容（1）內部管理制度26二、行政事業單位內部控制現狀（一）行政事業單位會計基礎工作薄弱，會計信息失真1．會計憑證方面2．會計賬簿方面3．會計報表方面27二、行政事業單位內部控制現狀（一）行政事業單位會計基礎工作薄（二）行政事業性國有資產管理不善，閑置浪費或流失嚴重許多單位完全不考慮資產的使用效率，資產低效使用的問題一直都很嚴重，普遍存在“重錢輕物、重購輕管”的思想，加之受傳統計劃管理體制的影響，資產被人為地分割在各部門封閉式進行，而不能隨事業的發展變化作相應流動，致使資產閑置與短缺并存，資金的緊張困難與抵消使用同在。28（二）行政事業性國有資產管理不善，閑置浪費或流失嚴重許多單位（三）行政事業單位政府采購內控制度約束不力1．以部門預算代替采購計劃，致使政府采購中心不能及時掌握有關部門所需產品名稱、技術規格、數量等采購信息，難以形成批量采購計劃和統一的采購計劃和統一的采購流程。2.達到“門檻價”以上數額的采購項目未實行政府采購，采購項目驗收手續不完備甚至無手續等。3．隨意性大，先采購后立項以及無預算或超預算采購現象比較多。目前行政事業單位在編制年度預算時沒有同時編制專門的采購預算，致使在執行過程中普遍存在突破和變更預算的現象。4．采購會計帳務處理不規范，采購的固定資產不及時入賬甚至不入賬，造成大量的國有資產無賬可查、賬外資產嚴重流失。29（三）行政事業單位政府采購內控制度約束不力1．以部門預算代替（四）行政事業性亂收費現象普遍改革開放以來，隨著國家政策的調整，預算外資金有了很大增長，同時出現了各種亂收費、化預算內收入為預算外收入、用預算外資金安排計劃外項目或私設“小金庫”亂發獎金等現象，導致固定資產投資規模和消費基金膨脹，不僅造成了國家財政資金分散和政府公共分配秩序的混亂，而且助長了不正之風和腐敗現象的發生。導致亂收費和亂罰款的罪魁禍首，就是“誰收誰花”這種預算外收入的管理方式，這顯然不符合內部控制的要求。30（四）行政事業性亂收費現象普遍改革開放以來，隨著國家政策的調（五）行政事業單位風險控制薄弱目前，許多行政事業單位只重視單位規模的擴大，業務范圍的擴展，基本建設的投入，對各項風險沒有充分的認識，沒有建立相應的風險控制機制。缺乏對舉債融資的還貸能力進行科學性、合理性、實用性、可行性論證，忽視了內部風險管理。自我防范意識較差，自我約束機制不健全，缺乏風險意識。沒有建立有效的風險管理系統，缺乏通過風險預警、風險識別、風險評估、風險分析、風險報告等環節對財務進行全面防范和控制。31（五）行政事業單位風險控制薄弱目前，許多行政事業單位只重視單三、行政事業單位內部控制弱化的原因1．缺乏內部控制理念2．內部控制制度流于形式3．內部控制制度執行比較困難4．行政事業單位內部監督的局限性和外部監督的弱化32三、行政事業單位內部控制弱化的原因1．缺乏內部控制理念32四、建立行政事業單位內部控制體系，完善內部控制制度（一）建立行政事業單位內部控制體系的必要性第一，有利于保證會計信息的真實性和可靠性。第二，有利于保護國有資產的安全、完整和有效使用。第三，有利于形成完善的內部牽制和監督約束機制。第四，有利于保證國家相關法律制度的貫徹實施。33四、建立行政事業單位內部控制體系，完善內部控制制度（一）建立（二）行政事業單位內部控制的關鍵點1．部門預算以下是對部門預算的項目進行規范的具體內容。34（二）行政事業單位內部控制的關鍵點34項目具體內容賬戶的統一設置一個單位只能開一個基本戶定員定額標準的確定與修訂預算項目分為人員經費與公用經費，人員費用須遵照國家有關部門規定的人員經費標準；公用經費則按細目分類，單位按一定額度內確定細目發生額，并確保不超出預算總量。業務工作的資金需要分析與控制財務機構和業務部門可借助企業會計成本分析方法下達資金的分配業務部門對資金的要求也起了變化，財務部門通過設置在反饋環節的內部控制專項資金的專項使用屬于專門用途的支出需進行單獨核算35項目具體內容賬戶的統一設置一個單位只能開一個基本戶定2．國庫集中支付（1）各項支出是否符合制度及預算開支要求。（2）開支額是否在預算范圍內。362．國庫集中支付363．政府采購

（1）與政府采購相適應的內部控制有：①采購項目是否為預算內的項目。②采購金額是否控制在預算范圍內。③實物驗收程序是否完成且符合定標合同。（2）政府采購中的不相容職務373．政府采購

（1）與政府采購相適應的內部控制有：37工作職責存在的風險同時負責現金的收取和應收賬款的會計記錄可能會通過注銷應收賬款或截流應收賬款等調節賬簿，挪用現金同時負責購貨訂單的審批和貨物的收取可能以組織的名義為個人購入貨物，在收取貨物的時候利用職務之便將貨物占為己有同時負責付款的審批和購貨訂單的簽發和審核可能會偽造一筆購貨業務并支付貨款，從而貪污了現金38工作職責存在的風險同時負責現金的收取和應收賬款的會計記錄在購買資產是的不相容職務有：①授權與執行，如授權采購資產的職務和執行采購的職務；②執行與稽核，如執行資產采購的職務和材料驗收的職務；③保管與清查，如資產保管的職務與資產清查盤點；④保管與記錄，如資產保管的職務與資產賬簿記錄；⑤總帳與日記賬（明細賬），現金（銀行存款）總帳職務與日記賬（出納）職務。39在購買資產是的不相容職務有：39（三）行政事業單位內部控制需要完善的地方1．領導重視2．提高人員素質3．建立財務狀況預警機制，加強財務預測40（三）行政事業單位內部控制需要完善的地方1．領導重視404．建立和健全內部控制制度（1）內部稽核制度（2）內部牽制制度（3）內部審計制度（4）內部會計監督制度414．建立和健全內部控制制度（1）內部稽核制度41（1）內部稽核制度對于會計機構內部稽核制度的內容，財政部發布的《會計基礎工作規范》作了原則性規定，包括：稽核工作的組織形式和具體分工；稽核工作的職責、權限；審核會計憑證和復核會計帳簿、會計報表的方法等。42（1）內部稽核制度42（2）內部牽制制度內部牽制制度，也稱錢賬分離制度，是指凡涉及款項和財物收付、結算及登記的任何一項工作，必須由兩人或兩人以上分工辦理，以起到相互制約作用的一種工作制度。其目的是為了查錯防弊，以保證會計信息質量和財產物資的安全完整。43（2）內部牽制制度43（3）內部審計制度內部審計是建立在公司內部的獨立的評價職能，該職能目的是檢查和評價單位內部組織的經濟活動。目標是幫助單位內的各部門有效地履行他們的職責。內部審計為各部門提供了與各項工作有關的分析、評價、建議、忠告和信息。宗旨是：通過開展獨立、客觀的保證性與咨詢性活動，運用系統化和規范化的方法，對管理、控制和治理過程進行評價，提高運作效率。內部審計的范圍包括對公司內部控制系統的適當性和有效性，以及在完成指定的任務過程中的工作效果所進行的檢查和評價。44（3）內部審計制度44（4）內部會計監督制度

《會計法》規定：“各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度。”單位內部會計監督制度，也稱內部控制制度，是指單位為了保證經濟業務活動的有效進行，保護其資產的安全、完整，防止、發現、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、完整而制定和實施的政策和程序，采取的制度和方法。建立、健全內部會計監督制度是各單位的法定義務。45（4）內部會計監督制度

《會計法》規定：“各單位應當建立、健5．建立內部報告制度

建立和完善內部報告制度，可全面反映經濟活動情況，及時提供經濟活動中的重要信息，增強內部管理的時效性和針對性。會計人員應當根據本單位的實際情況自行設計內部報告的格式及種類。465．建立內部報告制度

建立和完善內部報告制度，可全面反映經濟6．內部控制的執行要掌握一定的方式方法

（1）預算控制（2）授權批準控制（3）關鍵點控制（4）會計電算化控制①程序控制；②制度控制476．內部控制的執行要掌握一定的方式方法（1）預算控制47（1）預算控制

預算是以貨幣形式表示的計劃，是一種轉化為控制標準的計劃。預算控制就是將單位的決策目標及其資源配置加以量化并使之得以實現的內部管理活動或過程。預算控制機制的主要表現有三：①風險自抗；②權力制衡；③以人為本。48（1）預算控制

預算是以貨幣形式表示的計劃，是一種轉化為控4（2）授權批準控制

行政事業單位在處理具體業務時，必須通過授權批準以進行控制。在一個行政或事業單位中，授權順序一般是國家或上級別單位授權本單位內最高級別領導，然后由最高級別領導將大部分權力授予單位的次級別領導和有關管理人員，但為每一層次的管理人員既是上級管理人員的授權客體，又是對下級管理人員授權的主體。49（2）授權批準控制

行政事業單位在處理具體業務時，必須通過授（3）關鍵點控制

關鍵點控制是一種重點控制的形式。因為領導者的精力和時間都是有限的，很難同時控制全部目標項目的實施，這就要有重點的進行控制，通過重點控制，推動總體目標的實現。這種控制形式。既體現了抓主要矛盾的思想，受到“牽一發而動全身”的效果，又能節省領導者的時間與精力。50（3）關鍵點控制

關鍵點控制是一種重點控制的形式。因為領導者搞好關鍵點控制的關鍵是選好關鍵點。關鍵點的選擇，可根據以下幾條原則：①選擇重點目標為關鍵點。在眾多的目標項目中，選區對全局又決定意義或重大影響的重點目標，作為控制對象，及時掌握重點目標實施情況的信息，發現實施中存在的問題，采取措施加以解決，保證重點項目的實現，并促進總體目標的實現。②選取重點對策為關鍵點，實現一項目標可以有多項對策，而這些對策的重要程度及對實現目標的作用大小是不一樣的。抓住起關鍵作用的對策，務求落實，也就抓住了實現目標的關鍵。③選取重點單位為關鍵控制點。通過對重點單位目標實施的控制，帶動面上全面目標的實現，這也是重點控制的一種方法。重點單位的選取一般以下三種情況：一是選先進單位，以先進單位的經驗推動面上的目標實施；二是選后進單位，把后進單位抓上去了，自然可保證總體目標的順利實現；三是選試點單位，以試點單位的先行經驗，指導面上的目標管理活動。51搞好關鍵點控制的關鍵是選好關鍵點。關鍵點的選擇，可根據以下幾（4）會計電算化控制在電算會計下，會計業務統一由計算機完成，一定程度上減少了數據的差錯，但會計工具、會計信息的載體發生了根本變化，網絡通訊代替了憑證和數據的傳遞。因此，有些手工會計的內部控制方法已難以發揮作用，產生了新的電算會計內部控制，電算會計的內部控制包括兩方面：

52（4）會計電算化控制52①程序控制。這是指依靠計算機程序（軟件）對會計核算進行內部控制，以實現系統地自我保護。這種自我保護的內部控制往往比通過各種管理制度實現的控制更為有效，主要包括：輸入控制，保證輸入到計算機中的會計數據都經過了嚴格的審核，并且所有的會計信息都是正確的。它還包括原始憑證錯誤的拒絕輸入、更正和再輸入；輸出控制，輸出控制最重要的目標是保證各種輸出結果的正確性、真實性、完整性，保證輸出的接觸人員僅限于經過授權的人員。

②制度控制。制度控制一般是以管理制度的形式實施的，即由主管部門制定一系列的規章制度，監督會計部門實行，以保證會計軟件的正常、安全運行，免遭外界干擾破壞。主要包括：組織和人事管理制度、操作管理制度、文檔管理制度、機房管理制度、系統開發和維護制度等。但這些制度都不是一成不變的，應根據實際情況及時加以修改、完善。53①程序控制。這是指依靠計算機程序（軟件）對會計核算進行內部控（四）建立行政事業單位內部控制體系1．內部控制體系應遵循原則（1）全面性原則評價范圍應覆蓋行政事業單位內部控制活動的全過程及所有的系統、部門和崗位。（2）廣泛約束性原則內部控制體系的建立，一定要能夠約束到每一個部門，每一個個人，相互牽制，相互約束。并且針對內部會計控制，應當約束單位內部涉及會計工作的所有人員，任何個人都不得擁有超越內部會計控制的權力。54（四）建立行政事業單位內部控制體系1．內部控制體系應遵循原則（3）不相容職務相互分離原則內部控制應當保證單位內部的機構、崗位的合理設置及其職責權限的合理劃分，堅持不相容職務相互分離，確保不同機構和崗位之間權責分明、相互制約、相互監督。

（4）信息反饋原則內部控制應隨著外部環境的變化、單位業務職能的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。

（5）經濟性原則內部控制應當遵循成本效益原則，以合理的控制成本達到最佳的控制效果。

55（3）不相容職務相互分離原則552．內部控制體系的設計

（1）內部控制基本規范①目標為了促進各行政事業單位內部控制建設，加強內部監督，加強國有資產的有效監管。②原則前以述及：全面性原則，廣泛約束性原則，不相容職務分離原則，信息反饋原則和經濟性原則。③對象內部控制的對象主要是行政事業單位的會計對象、工作情況、信息處理方法和處理程序等。562．內部控制體系的設計（1）內部控制基本規范56④內容⑤方法⑥檢查⑦督導⑧實施57④內容57（2）內部控制具體規范內部控制具體規范對以下內容作了具體規定。①具體經濟業務具體規范規定了內部控制制度適于的具體經濟業務。②具體會計要素項目變動會計要素又稱為財務會計的基本要素或會計對象要素。關于會計要素的含義，我國會計界是從會計的對象或會計核算的內容，亦即會計客體來界定的，一般認為會計要素是會計對象（會計客體）的最基本組成部分，既是會計核算的經濟活動內容的基本分類，同時也是會計報表的基本構成要素。僅僅認為會計要素就是財務報表要素，這是有失偏頗的。我國現行預算會計確立了五個會計要素，即資產、負債、凈資產、收入和支出。內部控制具體規范規定了對行政事業單位會計要素項目變動的處理。58（2）內部控制具體規范內部控制具體規范對以下內容作了具體規定③具體會計業務處理崗位要求單位根據職責分工，明確各崗位辦理經濟業務與事項的權限范圍、審批程序和相應責任等內容。企業內部會計人員必須在授權范圍內行使職權和承擔責任，業務經辦人員必須在授權范圍內辦理業務。④具體會計管理崗位和管理環節按照科學、精簡、高效的原則，合理設置會計部門和工作管理崗位，明確各崗位的職責權限，形成各司其職、各負其責、便于考核、相互制約的工作機制。⑤業務處理手段按照內部控制原則，規定各類經濟業務的具體處理辦法和手段。59③具體會計業務處理崗位59行政事業單位

內部控制體系建設60行政事業單位

內部控制體系建設1主要內容：1．行政事業單位內部控制基本理論2．行政事業單位內部控制現狀3．行政事業單位內部控制弱化的原因4．建立行政事業單位內部控制體系61主要內容：2一、行政事業單位內部控制基本理論

（一）行政事業單位與內部控制1．行政事業單位內涵（1）行政單位的特點①管理國家事務；②組織經濟建設；③維護社會公共秩序。（2）事業單位的特點①社會公益事業；②利用國有資產舉辦；③社會服務組織。62一、行政事業單位內部控制基本理論（一）行政事業單位與內部控2．行政事業單位內部控制（1）內部控制發展階段①內部控制系統理論時期②內部控制結構理論時期③內部控制框架理論時期④內部牽制發展時期⑤COSO內部控制框架體系632．行政事業單位內部控制（1）內部控制發展階段4內部控制系統理論時期1936年美國會計師協會在《注冊會計師對財務報表的審查》文告中提出了以內部控制為基礎的審計程序。1947年，該協會在《審計準則暫行公告》中又重申了這一內容。這一時期，內部控制處于以查錯糾弊為導向的理論初級階段，后被稱為內部牽制理論。1949年美國審計程序委員會下屬的內部控制專門委員會發表了《內部控制、協調系統諸要素及其對管理部門和注冊會計師的重要性》的專題報告，第一次對內部控制進行定義性表述：“內部控制是企業所制定的旨在保護資產、保證會計資料可靠性和準確性、提高經營效率、推動管理部門所制定的各項政策貫徹執行的組織計劃和相互配套的各種方法及措施。”同時報告對內部控制的范圍做出解釋，指出內部控制既是對會計和財務部門直接有關的控制，也包括了預算控制、成本控制、定期報告經營情況、進行統計分析并將統計報告送交有關部門，制定計劃對有關人員履行職責的能力進行培訓，設立內部審計部門以保證管理部門所制定的各種程序準確、順利貫徹執行。64內部控制系統理論時期1936年美國會計師協會在《注冊會計師對內部控制結構理論時期

內部控制結構理論觀點的提出是在1988年，當年美國注冊會計師協會發布《審計準則公告第55號》，首次使用“內部控制結構”一詞，指出：“內部控制結構包括為合理保證企業特定目標實現而建立的各種政策和程序”，并確定內部控制結構包含3個要素：控制環境、會計制度和控制程序。首先，控制環境是第一次被納入內部控制范疇，并將內部環境定義為“對建立、加強或削弱特定政策、程序及其效率產生影響的各種因素”，它包含的要點有：經營管理理念、組織結構、董事會及其所屬委員會和審計委員會發揮的職能、授權和分配責任的方法，管理監控方法（經營計劃、預算、預測、利潤計劃、責任會計和內部審計），人事政策和實務等。其次，會計制度規定各項經濟業務實務的方法，包括鑒定、分析、歸類、登記和編報；明確資產和負債的經營管理責任。其實現的目標是：鑒定和登記一切合法的經濟業務，對各項經濟業務進行分類，以做財務報表的依據；對經濟業務按貨幣價值計價，以便列入財務報表；確定經濟業務發生日期，以便按照會計期間進行記錄；在財務報表中恰當表述經濟業務并對相關內容予于揭示。65內部控制結構理論時期

內部控制結構理論觀點的提出是在1988內部控制框架理論時期內部控制最新理論成果產生于1992年，被稱之為：“內部控制整體框架”理論。該理論是由美國“反對虛假財務報告委員會”所屬的“內部控制專門研究委員會”，經過3年多的潛心研究和深入探討后提出的。其綱領性文件《內部控制———整體框架》頒布于1992年9月，是內部控制理論發展的又一個里程碑。在這部描述內部控制的報告中，開創性的提出了內部控制整體框架的概念。1994年，該委員會又對報告進行了增補。他們在報告中指出：內部控制是由董事會、管理層和員工共同設計并實施的，旨在為財務報告的可靠性，經營效率與效果，相關法律法規的遵循性等（簡稱三類目標）提供合理保證的過程。66內部控制框架理論時期內部控制最新理論成果產生于1992年，內部牽制發展時期在上世紀40年代前，人們習慣用內部牽制這一概念。根據《柯氏會計辭典》的解釋，內部牽制是指：“以提供有效的組織和經營，并防止錯誤和其他非法業務發生的業務流程設計。其主要特點是以任何個人或部門不能單獨控制任何一項或一部分業務權力的方式進行組織上的責任分工，每項業務通過正常發揮其他個人或部門的功能進行交叉檢查或交叉控制。設計有效的內部牽制以便使各項業務能完整正確地經過規定的處理程序，而在這規定的處理程序中，內部牽制機能永遠是一個不可缺少的組成部分。”

67內部牽制發展時期在上世紀40年代前，人們習慣用內部牽制這一一般來說，內部牽制機能的執行大致可分為以下四類：一為實物牽制。例如把保險柜的鑰匙交給二個以上的工作人員持有。非同時使用這二把以上的鑰匙，保險柜就打不開。二為機械牽制。例如保險柜的大門若非按正確程序操作就打不開。三為體制牽制。采用雙重控制預防錯誤和舞弊的發生。四為簿記牽制。定期將明細賬與總賬進行核對。

內部牽制是基于以下兩個基本設想：第一，二個或以上的人或部門無意識地犯同樣錯誤的機會是很小的；第二，二個或以上的人或部門有意識地合伙舞弊的可能性大大低于單獨一個人或部門舞弊的可能性。實踐證明這些設想是合理的，內部牽制機制確實有效地減少了錯誤和舞弊行為，因此在現代內部控制理論中，內部牽制仍占有重要的地位，成為有關組織機構控制、職務分離控制的基礎。68一般來說，內部牽制機能的執行大致可分為以下四類：一為實物牽制COSO內部控制框架體系1997年，美國國會通過了《反國外賄賂法》(FCPA)，在反賄賂條款之外，又規定了與會計及內部控制有關的條款。美國注冊會計師協會(AICPA)的審計人員責任委員會發布了《報告、結論與建議》。隨后，在1980、1982、1984年先后頒布了審計準則公告第30號、第43號、第48號。財務經理人員協會(FEI)發布了《美國公司的內部控制：現狀》。69COSO內部控制框架體系1997年，美國國會通過了《反國外美國證券交易委員會(SEC)則要求上市公司提交其內部控制的報告書。1985年，由AICPA、美國審計總署(AAA)、FEI等機構共同贊助成立了全國舞弊性財務報告委員會(National

Commission

On

Fraudulent

Financial

Reporting)，即tread－way委員會。Tread－way委員會旨在研究舞弊性財務報告產生的原因及其相關領域，其中包括內部控制不健全的問題。Tread－way委員會就內部控制問題提出了許多有價值的建議，并倡議建立一個專門研究內部控制問題的委員會。70美國證券交易委員會(SEC)則要求上市公司提交其內部控制的報（2）安然事件對內部控制系統建設的影響第一，內部安全方面。建立了完善的內部控制系統。（薩班斯法案）71（2）安然事件對內部控制系統建設的影響第一，內部安全方面。建2001年12月,美國最大的能源公司——安然公司,突然申請破產保護,此后,公司丑聞不斷,規模也"屢創新高",特別是2002年6月的世界通信會計丑聞事件,"徹底打擊了(美國)投資者對(美國)資本市場的信心"(Congressreport,2002).為了改變這一局面,美國國會和政府加速通過了《薩班斯法案》(以下簡稱SOX法案),該法案的另一個名稱是"公眾公司會計改革與投資者保護法案".法案的第一句話就是"遵守證券法律以提高公司披露的準確性和可靠性,從而保護投資者及其他目的."

薩班斯法案722001年12月,美國最大的能源公司——安然公司,突然申請破最后修訂完稿的SOX法案共分11章,第1至第6章主要涉及對會計職業及公司行為的監管,包括:建立一個獨立的"公眾公司會計監管委員會"(PublicCompanyAccountingOversightBoard,PCAOB),對上市公司審計進行監管;通過負責合伙人輪換制度以及咨詢與審計服務不兼容等提高審計的獨立性;對公司高管人員的行為進行限定以及改善公司治理結構等,以增進公司的報告責任;加強財務報告的披露;通過增加撥款和雇員等來提高SEC的執法能力.第8至第11章主要是提高對公司高管及白領犯罪的刑事責任,比如,針對安達信銷毀安然審計檔案事件,專門制訂相關法律,規定了銷毀審計檔案最高可判10年監禁,在聯邦調查及破產事件中銷毀檔案最高可判20年監禁;為強化公司高管層對財務報告的責任,要求公司高管對財務報告的真實性宣誓,并就提供不實財務報告分別設定了10年或20年的刑事責任.

73最后修訂完稿的SOX法案共分11章,第1至第6章主要涉及對會第二，外部安全方面。建立完善的收購兼并機制74第二，外部安全方面。建立完善的收購兼并機制15（3）我國關于行政事業單位內部管理與控制①《事業單位財務規則》（財政部）②《事業單位會計制度》（財政部）③《中華人民共和國預算法》④《行政事業單位會計決算報告制度》⑤《建立健全行政事業單位資產監督制度》75（3）我國關于行政事業單位內部管理與控制①《事業單位財務規則①《事業單位財務規則》（財政部）此規則有財政部于1996年10月22日發布，自1997年1月1日起施行。根據財政部規定適用特殊行業會計制度的事業單位，不執行本制度(事業單位會計制度

)；事業單位有關基本建設投資的會計核算,

按有關規定執行，不執行本制度；已經納入企業會計核算體系的事業單位，按有關企業會計制度執行。76①《事業單位財務規則》（財政部）此規則有財政部于1996年1包括內容：單位預算管理、收入管理、支出管理、結余及分配管理、專用基金管理、資產管理、負債管理、事業單位清算、財務報告和財務分析等第二章，第八條事業單位參考以前年度預算執行情況，根據預算年度的收入增減因素和措施，測算編制收入預算；根據事業發展需要與財力可能，測算編制支出預算。事業單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。77包括內容：單位預算管理、收入管理、支出管理、結余及分配管理、②《事業單位會計制度》（財政部）為了貫徹《事業單位會計準則》（試行），規范事業單位會計核算，財政部特制定本制度。自1998年開始實施。本制度適用于中華人民共和國境內的國有事業單位。根據財政部規定適用特殊行業會計制度的事業單位，不執行本制度；事業單位有關基本建設投資的會計核算，按有關規定執行，不執行本制度；已經納入企業會計核算體系的事業單位，按有關企業會計制度執行。共四章。第一章總說明；第二章事業單位通用會計科目；第三章年終清理結算和結賬；第四章會計報表的編審。

78②《事業單位會計制度》（財政部）19（一）資產類

第101號科目現金

1.本科目核算事業單位的庫存現金。2.收到現金，借記本科目，貸記有關科目；支出現金，借記有關科目，貸記本科目。本科目借方余額反映庫存現金數額。3.事業單位應設置“現金日記賬”，出納人員根據原始憑證逐筆順序登記。每日業務終了，應計算當日現金收入合計數、現金支出合計數和結余數，并將結余數與實際庫存數核對，做到賬款相符，并編制“庫存現金日報表”。現金收入業務較多，單獨設有收款部門的單位，收款部門的收款員應將每天所收現金連同收款收據副聯編制“現金收入日報表”，送會計部門的出納員核收；或者將所收現金直接送存開戶銀行后，將收款收據副聯、“現金收入日報表”和向銀行送存現金的憑證一并交會計部門的會計員核收記賬。4.有外幣現金的事業單位，應分別按人民幣、各種外幣設置“現金日記賬”進行明細核算。

79（一）資產類

第101號科目現金

1.本科目核算第102號科目銀行存款

1.本科目核算事業單位存入銀行和其他金融機構的各種存款。事業單位應加強對本單位銀行賬戶的管理，由會計部門統一在銀行開戶，避免多頭開戶。2.事業單位將款項存入銀行或其他金融機構時，借記本科目，貸記有關科目，提取和支出存款時，借記有關科目，貸記本科目。本科目借方余額，反映事業單位銀行存款數額。3.事業單位按開戶銀行和其他金融機構的名稱以及存款種類等，分別設置“銀行存款日記賬”，由出納人員根據收付款憑證逐筆順序登記，每日終了應結出余額。銀行存款日記賬應定期與銀行對賬，至少每月核對一次。月終時，單位賬面余額與銀行對賬單余額之間如有差額，應逐筆查明原因進行處理。屬于未達賬項，應編制“銀行存款余額調節表”，調節相符。80第102號科目銀行存款

1.本科目核算事業單位存入4.有外幣存款的事業單位，應在本科目下分別按人民幣和各種外幣設置“銀行存款日記賬”進行明細核算。事業單位發生的外幣銀行存款業務，應按當日中國人民銀行頒布的人民幣外匯匯率，將外幣金額折合為人民幣記賬，并登記外國貨幣金額和折合率。年度終了(外幣存款業務量大的單位可按季或月結算)，事業單位應將外幣賬戶余額按照期末中國人民銀行頒布的人民幣外匯匯率折合為人民幣，作為外幣賬戶期末人民幣余額。調節后的各種外幣賬戶人民幣余額與原賬面余額的差額，作為匯兌損溢列入事業支出科目。

814.有外幣存款的事業單位，應在本科目下分別按人民幣和各種外幣③《中華人民共和國預算法》于1994年制定，自1995年1月1日起施行。本法是為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展。根據憲法，制定本法。國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。82③《中華人民共和國預算法》23④《行政事業單位會計決算報告制度》

此制度自2002年起施行，是為進一步加強行政事業單位各項資金和會計信息管理工作，規范行政事業單位會計決算行為，保證會計決算信息質量，根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》、《行政單位財務規則》和《事業單位財務規則》等法律規章，制定本制度。行政事業單位會計決算報告制度的主要內容包括行政事業單位會計決算報告的編制范圍、編制內容、工作組織、填報審核、匯總上報、質量核查及數據資料管理等方面的工作規范。本制度所稱行政事業單位會計決算報告指行政事業單位在每個會計年度終了，根據財政部門決算編審要求，在日常會計核算的基礎上編制的、綜合反映本單位財務收支狀況和各項資金管理狀況的總結性文件。83④《行政事業單位會計決算報告制度》

此制度自2002年起施行⑤《建立健全行政事業單位資產監督制度》由國有資產監督管理委員會于2004年出臺。行政事業單位資產是各級政權建設和國家機器正常運轉的物質基礎，也是社會管理和事業發展的重要保障。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資產等監管制度。”行政事業單位所占用的資產作為非經營性國有資產的主體，主要是由國家財政投入形成的，其配置和使用狀況不僅關系到財政預算的分配和平衡，而且關系到部門單位的運轉和穩定。建立健全行政事業資產管理監管制度，加強行政事業單位的資產與財務的統一管理，對于強化部門單位的國有產權意識，公平部門預算分配，促進單位加強管理，以及對于健全財政職能、加強財政監督，提高行政事業性資產和財政性資金的使用效益，具有重要的現實意義。84⑤《建立健全行政事業單位資產監督制度》253．行政事業單位內部控制的核心內容

（1）內部管理制度（2）會計控制（3）對重大項目的管理控制（4）人力資源管理控制制度（5）職能部門設置（6）分析及效果評價制度853．行政事業單位內部控制的核心內容（1）內部管理制度26二、行政事業單位內部控制現狀（一）行政事業單位會計基礎工作薄弱，會計信息失真1．會計憑證方面2．會計賬簿方面3．會計報表方面86二、行政事業單位內部控制現狀（一）行政事業單位會計基礎工作薄（二）行政事業性國有資產管理不善，閑置浪費或流失嚴重許多單位完全不考慮資產的使用效率，資產低效使用的問題一直都很嚴重，普遍存在“重錢輕物、重購輕管”的思想，加之受傳統計劃管理體制的影響，資產被人為地分割在各部門封閉式進行，而不能隨事業的發展變化作相應流動，致使資產閑置與短缺并存，資金的緊張困難與抵消使用同在。87（二）行政事業性國有資產管理不善，閑置浪費或流失嚴重許多單位（三）行政事業單位政府采購內控制度約束不力1．以部門預算代替采購計劃，致使政府采購中心不能及時掌握有關部門所需產品名稱、技術規格、數量等采購信息，難以形成批量采購計劃和統一的采購計劃和統一的采購流程。2.達到“門檻價”以上數額的采購項目未實行政府采購，采購項目驗收手續不完備甚至無手續等。3．隨意性大，先采購后立項以及無預算或超預算采購現象比較多。目前行政事業單位在編制年度預算時沒有同時編制專門的采購預算，致使在執行過程中普遍存在突破和變更預算的現象。4．采購會計帳務處理不規范，采購的固定資產不及時入賬甚至不入賬，造成大量的國有資產無賬可查、賬外資產嚴重流失。88（三）行政事業單位政府采購內控制度約束不力1．以部門預算代替（四）行政事業性亂收費現象普遍改革開放以來，隨著國家政策的調整，預算外資金有了很大增長，同時出現了各種亂收費、化預算內收入為預算外收入、用預算外資金安排計劃外項目或私設“小金庫”亂發獎金等現象，導致固定資產投資規模和消費基金膨脹，不僅造成了國家財政資金分散和政府公共分配秩序的混亂，而且助長了不正之風和腐敗現象的發生。導致亂收費和亂罰款的罪魁禍首，就是“誰收誰花”這種預算外收入的管理方式，這顯然不符合內部控制的要求。89（四）行政事業性亂收費現象普遍改革開放以來，隨著國家政策的調（五）行政事業單位風險控制薄弱目前，許多行政事業單位只重視單位規模的擴大，業務范圍的擴展，基本建設的投入，對各項風險沒有充分的認識，沒有建立相應的風險控制機制。缺乏對舉債融資的還貸能力進行科學性、合理性、實用性、可行性論證，忽視了內部風險管理。自我防范意識較差，自我約束機制不健全，缺乏風險意識。沒有建立有效的風險管理系統，缺乏通過風險預警、風險識別、風險評估、風險分析、風險報告等環節對財務進行全面防范和控制。90（五）行政事業單位風險控制薄弱目前，許多行政事業單位只重視單三、行政事業單位內部控制弱化的原因1．缺乏內部控制理念2．內部控制制度流于形式3．內部控制制度執行比較困難4．行政事業單位內部監督的局限性和外部監督的弱化91三、行政事業單位內部控制弱化的原因1．缺乏內部控制理念32四、建立行政事業單位內部控制體系，完善內部控制制度（一）建立行政事業單位內部控制體系的必要性第一，有利于保證會計信息的真實性和可靠性。第二，有利于保護國有資產的安全、完整和有效使用。第三，有利于形成完善的內部牽制和監督約束機制。第四，有利于保證國家相關法律制度的貫徹實施。92四、建立行政事業單位內部控制體系，完善內部控制制度（一）建立（二）行政事業單位內部控制的關鍵點1．部門預算以下是對部門預算的項目進行規范的具體內容。93（二）行政事業單位內部控制的關鍵點34項目具體內容賬戶的統一設置一個單位只能開一個基本戶定員定額標準的確定與修訂預算項目分為人員經費與公用經費，人員費用須遵照國家有關部門規定的人員經費標準；公用經費則按細目分類，單位按一定額度內確定細目發生額，并確保不超出預算總量。業務工作的資金需要分析與控制財務機構和業務部門可借助企業會計成本分析方法下達資金的分配業務部門對資金的要求也起了變化，財務部門通過設置在反饋環節的內部控制專項資金的專項使用屬于專門用途的支出需進行單獨核算94項目具體內容賬戶的統一設置一個單位只能開一個基本戶定2．國庫集中支付（1）各項支出是否符合制度及預算開支要求。（2）開支額是否在預算范圍內。952．國庫集中支付363．政府采購

（1）與政府采購相適應的內部控制有：①采購項目是否為預算內的項目。②采購金額是否控制在預算范圍內。③實物驗收程序是否完成且符合定標合同。（2）政府采購中的不相容職務963．政府采購

（1）與政府采購相適應的內部控制有：37工作職責存在的風險同時負責現金的收取和應收賬款的會計記錄可能會通過注銷應收賬款或截流應收賬款等調節賬簿，挪用現金同時負責購貨訂單的審批和貨物的收取可能以組織的名義為個人購入貨物，在收取貨物的時候利用職務之便將貨物占為己有同時負責付款的審批和購貨訂單的簽發和審核可能會偽造一筆購貨業務并支付貨款，從而貪污了現金97工作職責存在的風險同時負責現金的收取和應收賬款的會計記錄在購買資產是的不相容職務有：①授權與執行，如授權采購資產的職務和執行采購的職務；②執行與稽核，如執行資產采購的職務和材料驗收的職務；③保管與清查，如資產保管的職務與資產清查盤點；④保管與記錄，如資產保管的職務與資產賬簿記錄；⑤總帳與日記賬（明細賬），現金（銀行存款）總帳職務與日記賬（出納）職務。98在購買資產是的不相容職務有：39（三）行政事業單位內部控制需要完善的地方1．領導重視2．提高人員素質3．建立財務狀況預警機制，加強財務預測99（三）行政事業單位內部控制需要完善的地方1．領導重視404．建立和健全內部控制制度（1）內部稽核制度（2）內部牽制制度（3）內部審計制度（4）內部會計監督制度1004．建立和健全內部控制制度（1）內部稽核制度41（1）內部稽核制度對于會計機構內部稽核制度的內容，財政部發布的《會計基礎工作規范》作了原則性規定，包括：稽核工作的組織形式和具體分工；稽核工作的職責、權限；審核會計憑證和復核會計帳簿、會計報表的方法等。101（1）內部稽核制度42（2）內部牽制制度內部牽制制度，也稱錢賬分離制度，是指凡涉及款項和財物收付、結算及登記的任何一項工作，必須由兩人或兩人以上分工辦理，以起到相互制約作用的一種工作制度。其目的是為了查錯防弊，以保證會計信息質量和財產物資的安全完整。102（2）內部牽制制度43（3）內部審計制度內部審計是建立在公司內部的獨立的評價職能，該職能目的是檢查和評價單位內部組織的經濟活動。目標是幫助單位內的各部門有效地履行他們的職責。內部審計為各部門提供了與各項工作有關的分析、評價、建議、忠告和信息。宗旨是：通過開展獨立、客觀的保證性與咨詢性活動，運用系統化和規范化的方法，對管理、控制和治理過程進行評價，提高運作效率。內部審計的范圍包括對公司內部控制系統的適當性和有效性，以及在完成指定的任務過程中的工作效果所進行的檢查和評價。103（3）內部審計制度44（4）內部會計監督制度

《會計法》規定：“各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度。”單位內部會計監督制度，也稱內部控制制度，是指單位為了保證經濟業務活動的有效進行，保護其資產的安全、完整，防止、發現、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、完整而制定和實施的政策和程序，采取的制度和方法。建立、健全內部會計監督制度是各單位的法定義務。104（4）內部會計監督制度

《會計法》規定：“各單位應當建立、健5．建立內部報告制度

建立和完善內部報告制度，可全面反映經濟活動情況，及時提供經濟活動中的重要信息，增強內部管理的時效性和針對性。會計人員應當根據本單位的實際情況自行設計內部報告的格式及種類。1055．建立內部報告制度

建立和完善內部報告制度，可全面反映經濟6．內部控制的執行要掌握一定的方式方法

（1）預算控制（2）授權批準控制（3）關鍵點控制（4）會計電算化控制①程序控制；②制度控制1066．內部控制的執行要掌握一定的方式方法（1）預算控制47（1）預算控制

預算是以貨幣形式表示的計劃，是一種轉化為控制標準的計劃。預算控制就是將單位的決策目標及其資源配置加以量化并使之得以實現的內部管理活動或過程。預算控制機制的主要表現有三：①風險自抗；②權力制衡；③以人為本。107（1）預算控制

預算是以貨幣形式表示的計劃，是一種轉化為控4（2）授權批準控制

行政事業單位在處理具體業務時，