生態補償制度基本理論問題生態補償制度基本理論問題生態補償制度基本理論問題資料僅供參考文件編號：2022年4月生態補償制度基本理論問題版本號：A修改號：1頁次：1.0審核：批準:發布日期：生態補償制度基本理論問題一、概念生態補償制度是以防止生態環境破壞、增強和促進生態系統良性發展為目的，以從事對生態環境產生或可能產生影響的生產、經營、開發、利用者為對象，以生態環境整治及恢復為主要內容，以經濟調節為手段，以法律為保障的新型環境管理制度。具體而言廣義的生態補償制度包括對污染環境的補償和對生態功能的補償。狹義的生態補償制度，則專指對生態功能或生態價值的補償，包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償；對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能、或導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中提出：“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”。這是建設資源節約型、環境友好型社會，最終實現和諧社會目標的重要組成部分，也是我們建立生態補償制度的出發點。二、生態補償的特點1、生態補償具有生態和法學雙重目的性

首先，生態補償的生態目的是恢復和重建生態系統的生態價值，創造生態效益。其次，生態補償具有法學目的性。其次，生態補償的法學目的性是實現環境公平。環境公平包括代內公平、代際公平和權利公平。2．生態補償具有工具性

首先，生態補償是一種經濟調節手段。它通過公平地分配環境成本和費用，提高人們恢復和重建生態環境的積極性，抑制破壞生態平衡的行為。其次，生態補償是“外部性內部化”的工具。生態補償通過環境損害的致害者向生態建設者支付恢復和重建生態系統的費用，使外部不經濟性內部化。第三，生態補償是可持續發展戰略實施的有效工具。生態補償的目的是恢復和重建生態系統，維持或者提供環境功能和環境資源的自然存在，保護人類賴以生存和發展的生態環境基礎，所以它是實施可持續發展的有效手段。3．生態補償具有經濟補償性在市場經濟條件下，基于人們對貨幣的強烈認識，談到補償，人們首先想到的是貨幣給付。對于生態環境的補償，我們沒有辦法直接向大自然支付貨幣，但這也不排除生態補償給付物質和貨幣的經濟補償性。因為引起生態補償的原因是生態建設，即生態系統的恢復和重建活動。而恢復和重建生態系統要采取一定的經濟、技術措施，要投入一定的財物和勞務，如植樹造林，投入了樹種和勞務，通過樹種和勞務補償森林的生態價值。這正是人造資本和自然資本可以互相轉化、互相補充。環境資源保護就是要求人造資本回歸自然，補償自然資本；補償的結果往往是為了獲得更好的生態價值和生態效益。所以生態補償總是表現為一定的經濟投入，表現為一定的物質和勞務的消耗，這些物質和勞務就是生態補償的成本費。這正是我們征收生態補償費、建立生態補償基金的原則。4．生態補償在實質上是對物(生態)的補償。但在法律形式上表現為對人的補償生態補償是國家和社會投入一定的物力和勞務對因生態系統失衡而導致的環境功能減損和資源存量減少的綜合補償過程，其實質是人對物(生態)的一種補償過程，是生態系統的恢復和重建過程。然而這種補償過程在環境法上反映出的是一種人對人的補償過程，往往表現為：(1)環境損害者、資源消耗者、因生態系統的恢復和重建的受益者補償環境治理者、生態建設者恢復和重建生態系統的成本費用。這符合法律公平原則，并且可以調動環境治理者和生態建設者的積極性。例如，防沙治沙活動是由一定的防沙治沙企業進行的，防沙治沙企業付出了一定的成本費用，這些成本費用由造成土地沙化的人或者防沙治沙的受益人予以補償；(2)環境治理或者生態建設的受損者和喪失發展機會者的損失也應該作為環境治理和生態建設的成本費用，由治理者、建設者或受益者給予補償。例如自然保護區的移民補償、長江中上游地區封山育林而失去發展機會的補償。但是，生態補償雖然在環境法上表現為人對人的補償，但生態補償是基于恢復和重建生態系統而發生的，而且，所補償的費用的最終歸宿是生態系統，所以我們說生態補償在實質上是人對生態的補償。換言之，生態補償的直接對象是人，但最終歸宿是生態環境。5．生態補償具有廣泛性

生態補償有狹義和廣義之分。狹義的生態補償僅指對生態建設者在恢復和重建生態系統時所發生成本費用的補償。廣義的生態補償不僅包括對生態建設者成本費用的補償，還包括對預防生態環境惡化的預防性費用的補償，對因生態建設活動而遭受損失和喪失發展機會者的補償。我們所說的生態補償是廣義的生態補償。

6．生態補償的形式具有多樣性

生態補償的形式可以是貨幣補償，也可以是實物補償，還可以通過提供優惠貸款、減免稅收、稅收返還、提供技術援助、幫助受損地區發展經濟和進行異地開發、提供生態移民基金進行補償。機會成本的補償有安排就業、培訓、異地安置等方式。生態補償制度是生態補償的法定化，是明確生態補償目的、主體、補償對象、補償標準、補償方式、補償程序的法律、法規、規章的總稱。三、建立生態環境補償機制，應當遵循的原則:1、公平原則。2、生態環境建設與經濟發展相結合原則。3、確保大局、兼顧小局原則。4、政府補償與市場補償相結合原則。5、受益者補償原則。6、誰保護,誰受益原則。7、區別補償分層次補償原則。四、建立生態補償制度的意義1、建立生態補償制度是確保生態功能區建設的需要。生態區群眾的發展權與非生態區群眾的發展權是平等的。國家為追求宏觀上經濟、社會和生態效益的最大化，規劃了不同的功能區，并分別制定了相應的優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的政策。保證功能區規劃落到實處，需要設計相應的生態補償制度。如果沒有生態補償制度安排，限制開發、禁止開發區域就會選擇“博弈”行為，導致“限、禁”失效。2、建立科學的生態補償制度可以約束生態環境消費。生態環境的容量有限，生態環境消費無度會損害生態環境。建立科學的生態補償制度，對生態環境過度消費征費，以作生態補償之資，讓生態環境消費者的消費成本內部化、制度化、剛性化，能夠有效約束生態環境消費者對生態環境的過度消費。3、建立科學的生態補償制度可以激勵生態環境保護行為。建立科學的生態補償制度可以讓生態環境保護的收益內部化，使保護者得到補償與激勵，實現生態環境保護行為的自覺自愿自利，可持續地堅持下去。建立生態環境保護的長效機制，還可以增強生態產品的生產和供給能力。4、實現人與自然和諧發展的要求5、可以促進區域協調發展五、為什么要建立生態補償制度（一）社會學的理論基礎——公平說環境正義是“正義原則”在環境法學的運用，它包含以下幾層意思：第一，環境正義是作為公平的正義，包括了環境的代內公平、代際公平和權利公平；第二，環境正義的核心是公平地分配環境成本和費用；第三，環境正義體現了發展權和發展機會的均等；第四，環境正義必須體現差別對待原則，優先考慮最不利地區和成員的利益問題，如貧困地區和貧困人口的利益問題，環境正義為環境法建立生態補償制度提供法理學和倫理學依據，公平的環境正義，確立了當代人和后代人共同享有地球生態系統的權利，要求當代人在對地球生態系統造成毀損時，要投入一定的人力和物力，恢復地球生態系統，給地球生態系統以補償，并公平地負擔恢復和重建生念系統的成本和費用，要求對那些為地球生態系統恢復和重建作出貢獻者和失去發展機會者以及生態脆弱的貧困地區和貧困人口提供生態補償。（二)生態系統可恢復原理在自然界的一定空間內，內生物群體和無生命物質構成了具有一定物質和能量循環功能和自凈化功能的生態系統。生態系統中的生態因子(環境因子)如氣候因子、土壤因子、水因子、生物因子等相互影響、相互制約，不斷演進，并在一定的時期內形成相對穩定的動態平衡。但是，來自自然和人為兩個方面的干擾，使生態系統發生變化并導致生態失衡，其中人為干擾是引起生態系統失衡的主要原因。如森林砍伐、草原開懇、過度放牧、露天開采、大型工程、過量排污等人類的生產、生活活動和對資源的改造利用都會使生態系統中的生態因子、生物種群和生態系統的結構、功能發生變化，導致生態系統受損。例如，化石能源的利用，使大氣中的二氧化碳濃度上升，導致生態系統中的氣候因子發生了變化，使地球氣溫升高，氣候的變化又使物種發生變異，改變了現有的生態結構。然而，“由于生態演替的作用，生態系統也可以從自然干擾和人為干擾所產生的失衡狀念中得到恢復，生態系統的結構和功能得以逐步協調。在人類的參與下，生態系統不僅可以加速恢復，而且還可以改建和重建”。受損生態系統的恢復和重建有兩個途徑：一是當生態系統受損不超過負荷并是可逆的，這時消除生態系統的外部壓力和干擾，生態系統可自然恢復。如天然林保護工程就是去除人對森林生態系統的干擾，來保護天然林生態系統；二是承建生態系統，當生態系統的受損超過自身負荷時，只能依靠人的幫助來恢復系統。如退耕還林還草就是依靠人植樹種草，來恢復被破壞的森林、草原生態系統。而今，由于人類開發利用環境資源時，大多都采用現代化手段，其規模和強度大大超過了資源自身恢復的能力，欲使其繼續再生、恢復和更新，就必須予以人為的或人工的協助。這種人為的、人工的協助的耗費，稱為“補償費用”。另外，從生態系統整體來講，生態因子是不可替代的，但是局部是能補償的。如以植物的光合作用來說，如果光照不足，可以增加二氧化碳的量來補足。生態補償就是根據生態學原理，充分利用現代科學技術和生態系統的自然規律，通過自然和人工的結合，通過人類向生態系統的投入來恢復和重建生態系統的生態建設活動。因此，生態系統的可恢復原理，為我們建立生態補償制度提供了生態學依據。（三)環境資源稀缺理論

“人的欲望要用各種物質產品(或勞務)來滿足，物質產品(或勞務)要用各種資源來生產，但誰都知道，自然賦于人們的資源是有限的?！比祟惖男枨笫菬o限的，環境資源是有限的，這就產生了環境資源的“稀缺性”。同時，人口的不斷增長、人類延續的無限性以及利用上的競爭性和環境資源空間上分布的不均衡性，使環境資源具有的稀缺性更加明顯和現實。為了用稀缺的環境資源來滿足人類的需求，在開發利用環境資源時，人類應當不斷地保護、改善、整治和補償環境資源，使環境資源實現持續利用。然而傳統的經濟價值現認為環境資源是大然的，沒有凝結人類勞動，因而沒有價值。所以，認為環境資源可以無償使用，從而對環境資源的保護、改善、整治和補償措施得不到重視。但是現代經濟學認為，稀缺的東西具有價值，物以稀為貴，越稀缺的物質，其價值越高，不具有稀缺性的物質，人人都可以拿來使用，所以不具有價值；環境資源“對人類和人類社會具有使用價值、物質性效用，在其開發、利用的過程中，又呈現出其有限性或稀缺性。”這些特性使環境資源有了一定的價值，環境資源的稀缺性和價值屬性為生態補償奠定了價值理論基礎，它攔求往開發利用環境資源時．人類應當不斷地保護、改善、整治和補償環境資源；同時它還要求必須將環境資源補償的具體行為引人社會關系的內部，使損害生態環境者和牛態補償的受益者補償牛態建設者和為生態建設放棄發展機會而有一定損失者，使生態補償從人對自然的補償轉化為人對人的補償。六、生態補償制度的產生和發展生態補償是人類在恢復和重建生態系統中創造并逐步規范出的一個概念，它本屬于環境管理學與生態經濟學等邊緣學科的研究范疇，但隨著環境保護的法律化，生態補償已經上升為一個法律概念。從19世紀末開始，一些兩方國家如德圍、瑞士、美國、日本等就通過憲法、資源保護法、環境保全法等有關立法，對保護環境和維護生態平衡進行法律規劃，確立了生態補償制度。

美國是世界上生態補償制度比較成熟的國家。日本的生態補償制度也是較為完善的，芬蘭政府規定在私有林地上建立保護區須得到林主的許可，林主損失可得到各級政府的經濟補償；瑞典《森林法》也有類似的規定，而且政府還利用補貼政策來鼓勵林主從事一些有利于森林生態效益發揮的營林活動；德國黑森州《森林法》規定，如林宅的森林被宣布為防護林或游憩林，或者在土地保養和自然保護區范圍內，因而對林主經營其林地產生不利，則林主有權要求補償；奧地利在建立旨在保護生物多樣性的天然林保留地時，根據林主自愿的原則與農林部簽訂天然林保留地協議，政府則必須按公布的補償標準向林主補償。

我國從20世紀50年代就開始重視生態補償問題。為了籌集生態補償基金，我國還建立了環境稅費制度，制定了如《礦產資源補償費征收管理規定》(1993)、《漁業資源增殖保護費征收使用辦法》