1、保障措施法律制度 當一成員由于遭到締結貿易條約時完全未能料到的情勢變化，而使該成員根據條約規定所享有的利益受到嚴重損害，并與另一成員之間的利害關系發生嚴重失衡時，該成員為保護本國的利益，可以對這種產品采取進口限制措施，以使國內產業得到調整，適應新的競爭。1保障措施與反傾銷、反補貼措施的比較一、性質不同保障措施是一種針對公平貿易條件下產品進口的限制措施。二、實體條件不同實施保障措施的前提條件更為嚴格。三、程序不同保障措施的實施應立即通知保障措施委員會，實施期限只能4年，延長不得超過8年，并在實施期間保障措施要逐步放寬。四、實施方式的差異保障措施的實施不得區別進口產品的來源。五、出口方成員所能援引

2、的救濟手段不同出口方有權要求實施方提供利益補償或進行義務的減讓。2保障措施實施的程序美國小麥面筋保障措施案1997. 9.19 美國小麥面筋產業協會向ITC提出申請 10.1 ITC啟動調查程序 10.17 美國將發起調查情況通知WTO保障措施委員會 10.21 保障委員會將該報告分發給各成員1998.1.15 ITC裁定，進口數量激增，對國內產業造成嚴重損害 2.11 美國將作出裁定的情況通知保障措施委員會 3.24 美國將ITC的調查報告和裁定通知保障措施委員會 6.1 美國實施最終保障措施 6.4 美國將實施措施和發展中國家不適用通知保措委1999. 3.17 歐共體提請磋商，在4.24

3、 與5.22分別與美國進行磋商 7.26 歐共體提請DSB成立專家小組 7.31 專家小組公布其報告3保障措施的具體實施保障措施之規定一、形式 1. 提高關稅 2. 實施數量限制 3. 實施配額限制二、期限 1. 臨時保障措施（200天） 2. 最終保障措施（4年）三、實施原則 1. 非歧視原則 2. 逐步遞減原則 3. 差別待遇原則 4. 補償原則與報復原則美國小麥面筋保障措施案形式為配額 全部配額將按1993年6月30日到1995年6月30日農作物年度期間的平均進口份額予以分配。 實施期限為3年零1天。加拿大等成員不適用配額限制 配額的年增率為6% 該措施不適用于發展中成員4實施保障措施的

4、條件 保障措施協議第2條 1已經確定一種產品正以較快增長的數量進入其領土，這里的數量增長包括絕對數量的增加和相對于進口國國內生產的增加。 2由于上述進口的增加，對進口國國內產業造成嚴重損害或有造成嚴重損害的威脅。 3有關產品進口增加與對國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系。 4保障措施應不分來源地適用于某項進口產品，不能對不同來源的產品有歧視性待遇。 5進口的“增長數量”保障措施之規定1. 進口必須正在進行2. 進口數量的增加必須達到四個足夠 足夠近期；足夠突然； 足夠急劇；足夠重大3. 進口數量的增加 絕對增加 相對增加美國小麥面筋保障措施案歐共體 ITC的分析僅局限于對絕對數

5、據的比較，這些數據往往是有意選擇的，比較方法也主要是兩端比較法。ITC還把加拿大和其他一些最終被排除適用保障措施的國家的進口也包括在內，一并計算和比較。美國 ITC認定的“進口增長”可由以下數據證明 （見圖表） 6美國小麥面筋進口量和庫存量項目1993年1994年1995年1996年1997年進口量（1000磅）128337124118127912156024177073期末庫存量（1000磅）45397085138831149191377嚴重損害 保障措施之規定1. 受到損害的國內產業 同類產品 直接競爭產品2. 損害形態：嚴重損害或嚴重損害之威脅協議第4條第2款（a）3. 損害或損害威脅必

6、須達到嚴重的程度足以使進口國相關產業處于極為困難或瀕臨破產的境地：即國內產業狀況的重大減損。美國小麥面筋保障措施案專家小組的審查1.ITC在做出嚴重損害決定時，是否評估了所有客觀和可量化的相關因素，特別是保障措施協議第4條第2款（a）項所列舉的因素；2. ITC是否就所調查事實如何支持其所做的結論，提供了適當的、有依據的且合理的解釋。ITC報告顯示出所調查的因素銷售、產量、產能利用率、利潤與虧損、用工、工資與庫存8專家小組對嚴重損害的審查（1）生產率。專家組注意到，協議并未在第4條第2款（a）項對“生產率”做精確的定義。因為這些因素都是與“產業”狀況相關的，故該術語應指產業的整體生產率。從IT

7、C的調查報告可以看出，ITC已經收集并分析了該產業中有關資本投資和工人生產率的資料。因此，ITC調查報告在處理有關“生產率”的資料問題上與協議第4條第2款（a）項的規定是相符的。 （2）利潤和虧損。專家組認為，根據協議關于“國內產業”的定義，在某些情況下，國內產業可能是由“其產量之和占國內總產量大部分的”國內生產商組成。這意味著收集全部資料并不總是可能的，也不是協議所要求的。在本案中，ITC報告中只包括兩家國內生產商在調查期的全部資料。造成這種情況的部分原因是Heartland公司僅在1996年才進入國內小麥面筋產業，而ADM公司提供的利潤數據并非專門針對調查所涉及的國內小麥面筋產業，因此被刪

8、除了。此外，ITC裁定“收益率反映了平均單價的趨勢，即先升后降”。ITC從包括ADM公司在內的所有生產商處獲取了產品單價的數據。這兩種因素變化趨勢的一致性支持ITC的結論，即ITC所采用的收益率數據代表了美國國內小麥面筋產業的情況。根據ITC報告中包含的、或提及的有關利潤和虧損的資料，以及ITC關于提供了可用的小麥面筋財務數據的3個生產商的產量之和占國內小麥面筋總產量的大部分的結論，專家小組裁定：在利潤和虧損數據的覆蓋面問題上，美國的做法并未違反保障措施協議第4條第2款（a）項的規定。9因果關系的證明保障措施之規定 除非已證明進口增長與嚴重損害之間存在因果關系，否則不得做出“嚴重損害”的裁決

9、。 專家組審議中要考察以下幾個問題：（1）進口的增長趨勢是否與損害因素下降趨勢偶合；如果不是，是否就相關數據仍然顯示存在因果關系做了適當的、有依據的和合理的說明；（2）進口產品與國內產品間的競爭條件是否能證明進口與損害之間存在因果關系； （3）是否評估了其他因素，是否未將進口之外的其他因素造成的損害歸咎于進口。 美國小麥面筋保障措施案（1）進口的增長趨勢是否與損害因素的下降趨勢偶合 根據ITC披露的信息，如果孤立地將進口和某些損害因素單個對照，有一些因素在1997年確曾小幅改善，如銷售量、庫存量等。但鑒于調查期內進口增長與損害因素惡化之間總體上存在偶合性，即使某單個損害因素的變化與進口之間有一

10、小部分不存在偶合性，也不應因此就否認ITC關于進口增長與嚴重損害的裁定。故專家組裁定，ITC的調查報告已表明了總體上的偶合性，并包含了事實如何支持其裁定的適當的、有依據的和合理的解釋。 10美國小麥面筋保障措施案之因果關系的證明（2）“在這種條件下”-競爭條件 專家組認為，協議沒有明確地將“價格”列舉為對國內產業狀況有影響的“相關因素”，但是這并不等于說在某一案件中“價格”便不是相關因素。進口產品可以通過各種不同方式與進口方國內產品進行競爭。 顯然，價格是各種方式之一，但價格又不是惟一的方式。價格因素可能是相關的，也可能是不相關的，隨案件的具體情況各不相同。 鑒于此，專家小組認為“在這種條件下

11、的措辭并非要求在每一個案件中都必須進行價格分析。此外，如果做了價格分析，也并非必須證明進口產品廉價銷售才能得出嚴重損害的結論。 （3）其他因素和歸責USITC是否審查了進口之外的其他相關因素？ 從ITC調查報告和歐共體提交的材料看，對于小麥蛋白質含量對小麥面筋價格的影響，美歐雙方對歐共體生產商在ITC調查過程中多大程度地提及了這一問題存在分歧。雙方同意小麥蛋白質含量在1993至1994年是相關因素，ITC在調查報告中也明確地考慮了這一相關性。 但歐共體生產商沒有明確提出小麥蛋白質含量問題在1994年之后仍是一個相關因素。因此，ITC未就此收集資料、未在調查報告中單獨審查該項因素并不違反協議第4

12、條第2款（a）項和（b）項的規定。 11美國小麥面筋保障措施案之因果關系的證明 ITC是否未將進口增長之外其他因素造成的損害歸咎于進口增長？ 協議要求進口成員：證明進口增長與嚴重損害之間存在因果關系；不將其他因素造成的損害歸咎于進口增長。即進口成員方要證明，在現有的市場條件下，進口增長本身造成了嚴重損害。美國可以自主地決定采用何種方法評估因果關系，但其方法必須保證由進口增長造成的損害是“嚴重的”，即“國內產業狀況的全面減損”，調查機構必須保證其他因素造成的損害未歸咎于進口增長。ITC的調查報告顯示，ITC已經逐一評估了進口增長之外的其他因素，并確認沒有比進口增長“更重要的損害原因”。但正如IT

13、C自己所認定的，產能增長在嚴重損害中有較小的作用，美國已經承認在進口增長之外至少有一個因素（產能增長）對產業的嚴重損害發生了作用，而ITC的調查報告并沒有顯示進口增長未對該部分損害負責。ITC并未證明在扣除其他因素造成的損害之后，進口增長造成的損害依然達到了“嚴重”的程度，也并未說明其未將其他因素造成的損害歸咎于進口增長。因此，ITC按其國內法規定所做的因果分析與保障措施協議第4條第2款（b）項的規定不符，未確保沒有將其他因素造成的損害歸咎于進口增長。 12美國小麥面筋保障措施案之因果關系的證明 以原產地為依據對某些進口產品排除適用保障措施 歐共體認為，美國在實施保障措施的調查中，對所有來源的

14、進口面筋進行了調查，但在實施保障措施時卻將某些進口產品排除在外（特別是來自加拿大的進口），違反了 “平行原則”，即進口調查的范圍應與保障措施實施的范圍一致。美國認為，ITC在調查中首先確認，國內小麥面筋產業的嚴重損害主要是因為1996至1997年源自歐共體的進口大幅增長且低價銷售。然后，ITC單獨審查了來自加拿大的進口，并認為其不是嚴重損害的重要原因。對源自北美自由貿易區的進口做單獨的因果關系分析根據的是美國法律，而且是北美自由貿易區執行法第802條所要求的。 專家小組認為，ITC一開始將損害歸咎于所有來源的進口（包括加拿大的），以便確認存在進口增長、以及進口增長造成了國內產業的嚴重損害，然后

15、ITC又在單獨分析的基礎上，以自加拿大進口產品不占太大的份額為由將其排除在保障措施限制之外，這種做法顯然是錯誤的。 專家小組裁定，美國在調查中將自加拿大的進口包括其中、而最終卻對其排除適用保障措施的做法，違反了保障措施協議第2條第1款和第4條第2款的規定。13專家小組對該案的結論和建議 一、美國未違反保障措施協議第2條第1款、第4條，GATT1994第19條第1款（a）項的規定：（1）在公開的ITC調查報告中刪除了某些保密信息；（2）對進口增長和嚴重損害的認定。二、美國依據其保障措施調查所采取的最終保障措施違反了保障措施協議第2條第1款和第4條的規定：（1）ITC所做的因果關系分析未能確保由其

16、他因素導致的損害未歸咎于進口；（2）進口調查包括所有來源的進口，但最終保障措施卻將來自加拿大的進口產品排除在外。 14專家小組對該案的結論和建議三、美國未按照協議的規定及時將發起保障措施調查、做出嚴重損害裁定的情況通知WTO，美國在最終保障措施生效后才做出通知，違反了協議的規定。基于同樣的原因，美國違反了保障措施協議第12條第3款的規定，未給其他成員提供適當的事前磋商的機會。故美國也違反了協議第8條第1款規定的義務，即進口成員方應依照第12條第3款的規定，努力在它與可能受該措施影響的出口成員之間維持與在GATT1994項下存在的水平實質相等的減讓和其他義務水平。專家小組認定，美國已經減損或侵害

17、了歐共體根據保障措施協議應享有的利益。專家小組建議DSB要求美國修改其保障措施，以與保障措施協議保持一致。 15美國小麥面筋案的評析一、保密信息的提供二、對“兩端比較法”的再次否定三、因果關系分析中“所有相關因素”問題四、對“平行原則”的再次確認五、強調通知義務的履行16一、保密信息的提供協議第3條第2款對保密信息的提供和處理做出了規定。本案中，歐共體認為，ITC調查報告刪除了所謂的“保密信息”，而ITC的結論又是基于這些保密信息，如果美國不披露這些信息，將使其他利害關系方和專家小組無法核查ITC結論的合理性。本案專家小組為查明事實，要求美國提交已從ITC報告中刪除的保密信息，并為此專門設計了

18、一套處理保密信息的程序，但美國最后仍以披露這些信息會損害有關企業的利益為由，拒絕提供專家小組所要求提供的信息。在加拿大民用飛機補貼案中，上訴機構指出：保密信息的提供是涉及整個WTO爭端解決機制的根本性問題。專家小組有權要求爭端方提供相關信息，爭端方有提交相關信息的義務。如果爭端方拒絕提交專家小組所要求提供的信息，則專家小組有權在與該信息相關的問題上做出對拒絕方不利的結論。 17二、對“兩端比較法”的再次否定本案中，歐共體在質疑USITC關于進口增長的結論時，曾用了“兩端比較法”。美國認為，歐共體在阿根廷鞋類產品保障措施案中嚴厲抨擊這種方法，而現在自己又使用，這顯然是相互矛盾的。專家小組采納了阿

19、根廷案專家小組的觀點，即以兩端比較法并不能適當地分析進口情況的全貌。判斷進口是否增長，關鍵要分析調查期內，特別是近期內進口變化的整體趨勢。兩個專家小組先后就該問題表達了同樣的觀點，且這種觀點得到了上訴機構的認同。這就為今后成員分析進口狀況提供了更為明確的指導。 18三、因果關系分析中“所有相關因素”問題本案專家小組特別強調，進口成員方在分析因果關系時，必須審查“所有相關因素”，而且不能將進口增長之外其他因素造成的損害歸咎于進口增長。操作性頗強的判斷標準，即保障措施利害關系方在保障措施調查過程中明確提及的所有因素。本案專家小組以利害關系的關注為切入點歸納出的這樣一種標準，是各利害關系方可以接受的

20、，與“誰主張誰舉證的總體原則也是相符的。而且，本案專家小組還突出地強調，在認定因果關系時，必須證明僅是進口增長這一個因素就使產業損害達到了嚴重的程度，否則不得認定存在因果關系。也就是說，僅證明進口增長是嚴重損害的原因之一，并不能滿足保障措施協議的要求。19四、對“平行原則”的再次確認本案專家小組引用了被阿根廷鞋類產品保障措施案專家小組確認的“平行原則”。美國先就所有來源進行進口調查，而后又將加拿大的進口產品排除在保障措施之外，違反了這一原則。本案專家小組強調，進口調查涉及的范圍與保障措施涵蓋的范圍必須保持一致。只有堅持這一原則，才可能避免成員通過人為地降低判斷進口增長的標準而歧視性地實施保障措

21、施。 20五、強調通知義務的履行本案專家小組再次強調了“立即通知”的義務必須得到切實遵守，同時還特別澄清必須就擬采取的保障措施進行通知，以保障受該保障措施影響的其他成員能享有充分的事先磋商的機會。因保障措施是針對公平貿易的，有可能影響所有成員的利益，故成員彼此之間能達成相互諒解是十分重要的。而要達成相互諒解、達成有效的貿易補償安排，都必須進行富有成效的磋商，磋商的前提又是有利害關系的成員及時獲得保障措施調查進展情況的充分信息。因此，在保障措施調查和實施過程中，通知義務的履行不僅是為了透明度的目的，不僅具有程序性意義，更為重要的是使成員之間能夠妥善地解決因實施保障措施可能導致的權利義務失衡。 2

22、1保障措施的實施原則一、非歧視原則在某一WTO成員采取保障措施時，必須要針對全球范圍內的進口一視同仁的采取措施，不能區分國別，不能對某一個或某幾個成員加以歧視。換言之，保障措施必須具有非選擇性（Non-selective）。22二、補償原則與報復原則補償原則：采取保障措施的成員必須與受到保障措施的出口成員進行磋商，就補償事宜達成協議。報復原則：若無法達成協議，則受到保障措施影響的成員有權以撤回關稅減讓或中止其他義務的方式實施報復措施。但若成員是寄予絕對進口數量的增加而采取措施，則受此影響的成員在三年內不得實施報復。23三、逐步遞減原則是指某一WTO成員在采取保障措施時，必須對保障措施的限制程度

23、作出逐步放寬的安排。保障措施預定適用期在1年以上，則采用該措施的成員方須在措施適用期內相隔一定時間逐漸地將其放寬。若該措施的適用期超過了3年，實施這一措施的成員方須在不遲于該措施適用中期時審查適用情況；如果適當，撤銷該措施，或加快放寬進度。根據第2款延長的措施其限制程度不得比在初始期結束時更為嚴格且應不斷放寬。 24四、差別待遇原則如果來源于一個發展中國家成員方的進口占進口成員方該產品的進口總量不足3，則進口成員方不能對該發展中國家的產品實施保障措施。但如果來自一個以上發展中國家成員方的該產品的進口總和超過該進口成員方該產品進口總量的9，則進口成員方可以采取保障措施。發展中國家成員方實施保障措

24、施的期限可以比一般規定的期限再延長2年。 25五、取締灰色區域原則是指締約雙方通過自愿出口限制、有秩序的市場安排、數量限制等形式來限制進出口貿易的措施。由于此類措施透明度很低、法律地位不明確，往往成為貿易保護主義的保護傘，因而稱之為“灰色區域”。 “灰色區域”措施，應自建立世界貿易組織協定生效之日起4年內廢除。各成員方應自建立世界貿易組織協定生效之日起180天內向保障措施委員會提交分階段取消“灰色區域”措施的時間表。 26采取保障措施的調查 成員方要采取保障措施，必須事先由法定的調查機構根據法定的程序進行調查。調查當局應當公開通知有關進口產品的進口商、出口商及其他利害關系方，并給予他們提出證據

25、與觀點的機會，特別是就適用保障措施是否符合公共利益提出自己的看法。 調查當局對當事方提供的機密資料有保密的責任，此類信息未經提供方允許不得泄露。調查當局可要求提供機密信息的當事方提供該機密資料的非機密摘要，如果有關當事方拒絕提供，調查當局可不考慮使用這一信息。 調查當局在確定增加的進口是否對國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，應當對反映該產業情況的各種因素進行權衡，包括有關產品進口的絕對與相對增長率及增長數量指加的進口占國內市場的份額以及銷售、生產、利潤及就業水平等的變化。 調查當局經調查作出的結論應予以公告，內容包括它們對所調查案件的詳細分析、有關的事實與法律及所作出的裁決。27保障措施的

26、適用 （一）臨時保障措施 （第6條 ）在緊急情況下，如果不立即采取措施將會造成難以彌補的損失，進口成員方可以采取臨時保障措施。證據要求：進口成員方當局作出采取臨時保障措施的決定應當基于進口大量增加并已造成國內產業的嚴重損害或正在造成嚴重損害威脅的明確的證據。形式要求：臨時措施的形式主要是增加關稅，適用期限不得超過200天。如果在隨后的繼續調查中發現并不存在進口已對國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅的情況，則已增收的部分關稅應予以返還。 28 （二）保障措施只有在國大量進口已造成國內相關產業的嚴重損害時方可采取保障措施。 1形式（1）增加有關產品的進口關稅。（2）數量限制。其數額一般不得低于依統

27、計最近3年平均進口的數量。（3）配額。采取配額形式時進口成員方應與所有有利害關系的成員方就配額的分配進行協商，達成協議，如不能達成協議，則可根據各成員方在過去有代表性階段進口的比例來進行分配。29 2期限 實施期一般不能超過4年。如果期限屆滿前進口國調查當局經審查認為停止實施保障措施有可能重新導致對國內產業的嚴重損害，則可將此期限延長，但從適用；傷時措施開始計算，最長不得超過8年。 3審查 若采取的保障措施適用期限超過五年，適用該措施的成員方應當在適用期間定期地予以逐步取消。 若該措施的適用超過3年，適用成員方應在適用的中期對其適用情況進行審查，并根據適用情況決定何時撤銷保障措施的適用。 若根

28、據上述適用期限的規定予以延長期限的話，延長期間采取的措施不得比起始期結束時更加嚴厲，并且應繼續予以逐步取消。30 4保障措施的再適用 如果一項保障措施適用的期間等于或少于180天，則在符合下述條件時，該保障措施可以再次適用于同一項產品： （1）自對該產品引用一項保障措施之日起至少已過去1年時間； （2）在再次引用該措施5年內對相同產品引用該措施的次數不超過2次。 31通知與磋商 成員方在采取保障措施時，應當立即將下列事項通知保障措施委員會：（1）發起一項與嚴重損害或嚴重損害威脅有關的調查程序及其原因；（2）對由于增加的進口所造成的嚴重損害或威脅所作出的裁決；（3）就適用或延長一項保障措施所作出

29、的決定。 采取保障措施的成員方應當提供所有有關的信息，包括由于進口增加造成了嚴重損害或損害威脅的證據、有關產品與準備采取的措施的準確說明。實施日期、期限及其逐步取消的時間表。如果要延長適用某一保障措施，還應提供有關產業正在調整的情況。 成員方在采取臨時保障措施前，應當通知保障措施委員會。各成員方應將下列事項通過保障措施委員會通知貨物貿易理事會：（1）采取保障措施的成員方與有利害關系方的磋商結果；（2）調查當局的中期審查結果；（3）成員方采取保障措施的具體內容。各成員方應將本國有關實施保障措施的法律、法規與行政程序及其任何修改及時通知保障措施委員會。 32保障措施法律制度GATT1994第19條

30、 如因不可預見的情況和一締約方因受在本協定項下負擔包括關稅減讓在內義務的影響，進口至該締約方領土的產品數量增加如此之大且情況如此嚴重，以致對該領土內同類產品或直接競爭產品的國內生產者造成嚴重損害或嚴重損害威脅，則該締約方有權在防止或補救此種損害所必需的限度和時間內，對該產品全部或部分中止或撤銷或修改減讓。1994年保障措施協議33GATT94第19條與協議的沖突與協調韓國GATT94第19條與保障措施協議之間存在沖突，解決沖突的方法應是堅持協議的唯一適用性。協議第1條明確表示，該協議規定了保障措施適用的規則。該條并沒有說GATT94第19條中的不同規定或額外規定必須適用于保障措施的實施。在WTO成立之后，協議是規范保障措施實施的唯一規則。 歐共體韓國有義務證明進口增長是“未能預見的發展”的一種結果。所有的WTO義務都是累加性的，GATT94第19條仍然適用于保障措施的實施，該規定是在