1、我國地方政府債務問題的現(xiàn)狀、影響與對策 金融12-1 邵君朋 201205001024眾所周知，舉債權是規(guī)范的分稅制下各級政府應有的財權。在發(fā)達的市場經濟國家及一些新興工業(yè)國家，如美國、日本、韓國等，地方公債已成為國家公債制度的重要組成部分，并很大程度上支撐著地方經濟社會的發(fā)展。我國雖已卻確立了社會主義市場經濟體制，分稅制框架基本形成，但按法律規(guī)定，地方政府仍無權自行舉債。國家長期堅持對地方政府舉債的嚴格限制，其主要動機在于防止財力分散， 避免重復建設，維護金融秩序。但盡管如此，調查表明我國地方政府債務已達到相當規(guī)模，除部分合法債務外，很多債務處于隱蔽狀態(tài)。這些債務長期不受預算體制與政府統(tǒng)計監(jiān)

2、控，難以確認和量化，這顯然不利于債務的管理和宏觀經濟調控，極易引發(fā)債務風險和財政危機。因此，為適應經濟發(fā)展的客觀需要，應該盡快建立地方公債發(fā)行制度，健全債務管理機制，使地方政府舉債行為規(guī)范化、透明化，最大限度降低風險。 我國地方政府債務現(xiàn)狀（一）債務規(guī)模現(xiàn)狀根據2011年6月27日發(fā)布的2011年第35號審計結果公告全國地方政府性債務審計結果顯示:截至2010年底，全閏地方政府性債務余額107174.91億元.其中:政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他有關債務總額分別為67109.51億元、23369. 74億元和16695. 66億元.分別占總額

3、的比重為62.62%, 21.80%和15. 58%.從政府層級來看:省級地方政府性債務余額為32111.94億元.占地方政府性債務總額的29.96%；市級地方政府性債務余額為46632.06億元，占總額的比重為43. 51%; 縣級地方政府性債務余額為28430.91億元，占總額的比重為26.53。其中屬于融資平臺公司政府性債務余額為49710.68億元，省級8826.67億元、市級為26845. 75億元、縣級為14038.26億元，分別占總額的17. 76%、54%和28.24%。地方融資平臺公司數(shù)量及債務余額也有精確數(shù)字:根據審計結果顯示，截止到2010年底，全國省級、市級和縣級地方政

4、府融資平臺數(shù)量分為165家、1648家和4763家，共計6576家。從審計報告結果來看，截至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率即債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%。加上負有擔保責任的或有債務后債務率為70.45%，近年來各地政府債和城投債發(fā)行規(guī)模詳見下表。 在2011年6月市計署全國地方政府性債務市計結里中顯示:全國省、市、縣收入的地方政府性債務余額為10.72萬億元，占當年GDP的27%,2010年底，占全國財政收入的129%，占當年地方財政收入的264%。地方政府債務增長的速度非常快.如果我國地方政府債務繼續(xù)增長，我國地方政府債務風險就會面臨失控。（二）當

5、前地方政府債務管理現(xiàn)狀1、舉債分散，決策不嚴由于缺乏國家統(tǒng)一規(guī)范，各級地方政府舉債決策分散，有的舉債決策權在發(fā)改委，有的分散在各主管部門，有的則由舉債單位自行掌握。舉債主體更多地考慮如何快捷地籌集資金，在總體上缺乏科學合理的規(guī)劃和嚴格的可行性論證，較少考慮償債能力和財政承受能力， 也缺乏科學民主的決策程序。為了舉債成功，地方政府行政干預金融機構借款，對企業(yè)和個人的舉債行為隨意承諾和擔保的行為比較普遍。近幾年，為克服分散舉債的弊端，某些地方政府有意通過地方投資公司打捆舉債，一定程度上降低了部門舉債的分散程度。2、償債意識不強，償債制度不健全在償債問題上，不少地方政府存在“能不還則不還”、“新官不

6、理舊賬”等賴賬思想。地方政府通常會采取各種方式拖延或逃避債務。首先，債務拖欠已成為地方政府的常用手段，拖欠的債務也成為地方政府債務存量的重要組成部分。其次，利用各種手段逃避或轉嫁償債義務，如頻繁變換銀行賬號、行政干預法院公正執(zhí)法等。有的地方政府為了轉嫁其所屬國有企業(yè)的債務負擔，通過破產、分立重組、合資、租賃等方式幫助地方國有企業(yè)逃避債務。再次，當債務無法拖延，不得不償還的時候，地方政府往往從其他支出渠道臨時調用資金或通過舉借新債，甚至擠占、挪用專項資金、拖欠公務員工資等方式償債。各級政府缺乏真正的償債管理制度。按照要求，有地方外債和國債轉貸的縣級以上地方政府應建立償債準備金。但事實上，除了一部

7、分省市級政府建立起償債準備金外，大多數(shù)縣級政府至今仍未建立。當?shù)胤秸疅o法償還對上級的債務時，上級政府往往采取預算扣款的方式強制償還債務，造成地方預算資金更加緊張。我國地方政府債務對社會經濟的影響分析（一）、財政風險效應地方政府債務雖然在短期內增加了財政收入，但隨之而來的將是更大規(guī)模的還本付息開銷，對于財政保障能力低或財政支出剛性大、回旋余地小的地市，地方財政狀況難免因為舉債過多而不斷惡化，嚴重威脅財政穩(wěn)定性。東部某省份接近一半的地市政府債務余額是當?shù)夭耪绞杖氲囊话胍陨?，地方財政步履維艱難以承受，嚴重影響公共服務的投入。（二）、信用風險效應政府代表的是最廣大人民群眾的利益，政府的很多經濟活動

8、都建立在政府信用的基礎上。如果政府只借不還或拖延償還，損害不僅是債權人的利益，更是政府的形象。據英國金融時報網站2013年12月31日報道，中國國家審計署在外界期待已久的一份報告中表示，截至2013年6月底，地方政府債務增長近70%，達到17.9萬億元人民幣（2.95萬億美元）。如此龐大的債務規(guī)模，給中國經濟帶來了巨大風險。大量事實表明，在償債機制不完善的情況下，地方增幅債務到期不能清償使后續(xù)的政府投資項目投資、經營變得十分困難，地方政府債務的延期、拖欠降低了政府的公信力，惡化了信用環(huán)境，樹立了不好的模范。（三）、效率風險效應地方政府相較于市場經濟主體融資信用高，融資規(guī)模大，也更加方便，但這也

9、極易誘使地方政府只考慮短期收益，忽視償還能力，出現(xiàn)許多重復建設，低效投資的現(xiàn)象，造成資源低效使用和浪費。改革開放以來很多城市都設置了多個開發(fā)區(qū)，有些開發(fā)區(qū)功能重疊，分布密集，既浪費了開發(fā)區(qū)效益，又浪費了土地、水能、電力等資源，也加劇了政府的償債負擔。盡管近年各級政府清理了大批低效的開發(fā)區(qū)，但前期投資造成了巨大浪費。我國地方政府舉債的對策建議（一）、建立健全統(tǒng)一的地方政府債務管理體制從目前的調查中看，誰都認為我國地方政府債務嚴重，但由于缺乏清晰可靠的債務信息，難以做出客觀真實的評價。我國尚無一個統(tǒng)一、權威的機構對地方政府債務進行管理與監(jiān)督。鑒于財政部門是政府債務的直接承擔者，并且政府債務的規(guī)模和

10、融資效益都與各級財政收支息息相關，所以，建議強化財政在地方政府融資管理中的主體地位，地方政府應組織財政、審計部門，對與形成地方政府債務相關的部門與機構的債務狀況進行徹底清查。對應該由地方政府負責的債務，要按照債務償還期限劃分不同檔次，根據財力增長幅度制定相應的償還激化，做好償款資金的準備工作，在財政債務大幅度的降低之前，地方政府應嚴格控制新的債務增加。今后，凡是有地方政府債務的地區(qū)，或者在財政部門建立債務管理機構，全面負責貸款的申請、資金的劃撥、資金使用監(jiān)督、貸款的償還等債務管理的業(yè)務工作；或者在現(xiàn)有地方信托投資公司基礎上組建地方政策性銀行，剝離其商業(yè)性業(yè)務，將財政信用、政策性金融的融資權限集

11、中起來，作為地方政府融資的專門機構，統(tǒng)一執(zhí)行地方政府的投資意圖?？傊?，所有措施目的均在于加強地方債務統(tǒng)一管理，保證資金有效性。（二）、建立與地方政府債務相應的管理與風險防范機制實行嚴格規(guī)范的債務投資決策機制。各級政府應建立嚴格的債務投資決策責任制，以規(guī)范形式明確項目負責人應承擔的償債責任。為避免決策失誤，應實行決策者一貫負責制，對項目的設計，施工，生產的全過程負責到底，全面監(jiān)督。對造成重大損失浪費或使項目失敗的負責人，應給予處分，直至追究其法律責任。建立地方財政償債機制。地方政府應建立償債基金，專項用于各種地方債務的償還。敦促項目單位制定落實償債計劃，按月將資金匯入償債基金，由政府統(tǒng)一負責還本付息。健全政府擔保機制。在地方政府債務中，由政府擔保的債務有一定規(guī)模，增加了債務風險。地方政府應加強對擔保債務風險的防范，制定擔保原則。對市場競爭性項目，財政可不予擔保。根據項目的性質和特點，建立分級擔保、實物擔保等制度，盡量縮小擔保規(guī)模。建立地方政府債務預警系統(tǒng)。根據我國地方政府負債現(xiàn)狀，研究確定相對合理的債務監(jiān)控指標體系，如債務期限結構、負債率、還款率等，保證債務規(guī)模與經濟發(fā)展水平相適應，確保債務規(guī)模與償債能力相適應。我們堅信，隨著公