1、我國地方政府債務(wù)問題的現(xiàn)狀、影響與對策 金融12-1 邵君朋 201205001024眾所周知，舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)。在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家及一些新興工業(yè)國家，如美國、日本、韓國等，地方公債已成為國家公債制度的重要組成部分，并很大程度上支撐著地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。我國雖已卻確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，分稅制框架基本形成，但按法律規(guī)定，地方政府仍無權(quán)自行舉債。國家長期堅持對地方政府舉債的嚴格限制，其主要動機在于防止財力分散， 避免重復(fù)建設(shè)，維護金融秩序。但盡管如此，調(diào)查表明我國地方政府債務(wù)已達到相當規(guī)模，除部分合法債務(wù)外，很多債務(wù)處于隱蔽狀態(tài)。這些債務(wù)長期不受預(yù)算體制與政府統(tǒng)計監(jiān)

2、控，難以確認和量化，這顯然不利于債務(wù)的管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控，極易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險和財政危機。因此，為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，應(yīng)該盡快建立地方公債發(fā)行制度，健全債務(wù)管理機制，使地方政府舉債行為規(guī)范化、透明化，最大限度降低風(fēng)險。 我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀（一）債務(wù)規(guī)模現(xiàn)狀根據(jù)2011年6月27日發(fā)布的2011年第35號審計結(jié)果公告全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示:截至2010年底，全閏地方政府性債務(wù)余額107174.91億元.其中:政府負有償還責任的債務(wù)、政府負有擔保責任的或有債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的其他有關(guān)債務(wù)總額分別為67109.51億元、23369. 74億元和16695. 66億元.分別占總額

3、的比重為62.62%, 21.80%和15. 58%.從政府層級來看:省級地方政府性債務(wù)余額為32111.94億元.占地方政府性債務(wù)總額的29.96%；市級地方政府性債務(wù)余額為46632.06億元，占總額的比重為43. 51%; 縣級地方政府性債務(wù)余額為28430.91億元，占總額的比重為26.53。其中屬于融資平臺公司政府性債務(wù)余額為49710.68億元，省級8826.67億元、市級為26845. 75億元、縣級為14038.26億元，分別占總額的17. 76%、54%和28.24%。地方融資平臺公司數(shù)量及債務(wù)余額也有精確數(shù)字:根據(jù)審計結(jié)果顯示，截止到2010年底，全國省級、市級和縣級地方政

4、府融資平臺數(shù)量分為165家、1648家和4763家，共計6576家。從審計報告結(jié)果來看，截至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務(wù)率即債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%。加上負有擔保責任的或有債務(wù)后債務(wù)率為70.45%，近年來各地政府債和城投債發(fā)行規(guī)模詳見下表。 在2011年6月市計署全國地方政府性債務(wù)市計結(jié)里中顯示:全國省、市、縣收入的地方政府性債務(wù)余額為10.72萬億元，占當年GDP的27%,2010年底，占全國財政收入的129%，占當年地方財政收入的264%。地方政府債務(wù)增長的速度非常快.如果我國地方政府債務(wù)繼續(xù)增長，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險就會面臨失控。（二）當

5、前地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀1、舉債分散，決策不嚴由于缺乏國家統(tǒng)一規(guī)范，各級地方政府舉債決策分散，有的舉債決策權(quán)在發(fā)改委，有的分散在各主管部門，有的則由舉債單位自行掌握。舉債主體更多地考慮如何快捷地籌集資金，在總體上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和嚴格的可行性論證，較少考慮償債能力和財政承受能力， 也缺乏科學(xué)民主的決策程序。為了舉債成功，地方政府行政干預(yù)金融機構(gòu)借款，對企業(yè)和個人的舉債行為隨意承諾和擔保的行為比較普遍。近幾年，為克服分散舉債的弊端，某些地方政府有意通過地方投資公司打捆舉債，一定程度上降低了部門舉債的分散程度。2、償債意識不強，償債制度不健全在償債問題上，不少地方政府存在“能不還則不還”、“新官不

6、理舊賬”等賴賬思想。地方政府通常會采取各種方式拖延或逃避債務(wù)。首先，債務(wù)拖欠已成為地方政府的常用手段，拖欠的債務(wù)也成為地方政府債務(wù)存量的重要組成部分。其次，利用各種手段逃避或轉(zhuǎn)嫁償債義務(wù)，如頻繁變換銀行賬號、行政干預(yù)法院公正執(zhí)法等。有的地方政府為了轉(zhuǎn)嫁其所屬國有企業(yè)的債務(wù)負擔，通過破產(chǎn)、分立重組、合資、租賃等方式幫助地方國有企業(yè)逃避債務(wù)。再次，當債務(wù)無法拖延，不得不償還的時候，地方政府往往從其他支出渠道臨時調(diào)用資金或通過舉借新債，甚至擠占、挪用專項資金、拖欠公務(wù)員工資等方式償債。各級政府缺乏真正的償債管理制度。按照要求，有地方外債和國債轉(zhuǎn)貸的縣級以上地方政府應(yīng)建立償債準備金。但事實上，除了一部

7、分省市級政府建立起償債準備金外，大多數(shù)縣級政府至今仍未建立。當?shù)胤秸疅o法償還對上級的債務(wù)時，上級政府往往采取預(yù)算扣款的方式強制償還債務(wù)，造成地方預(yù)算資金更加緊張。我國地方政府債務(wù)對社會經(jīng)濟的影響分析（一）、財政風(fēng)險效應(yīng)地方政府債務(wù)雖然在短期內(nèi)增加了財政收入，但隨之而來的將是更大規(guī)模的還本付息開銷，對于財政保障能力低或財政支出剛性大、回旋余地小的地市，地方財政狀況難免因為舉債過多而不斷惡化，嚴重威脅財政穩(wěn)定性。東部某省份接近一半的地市政府債務(wù)余額是當?shù)夭耪绞杖氲囊话胍陨希胤截斦铰木S艱難以承受，嚴重影響公共服務(wù)的投入。（二）、信用風(fēng)險效應(yīng)政府代表的是最廣大人民群眾的利益，政府的很多經(jīng)濟活動

8、都建立在政府信用的基礎(chǔ)上。如果政府只借不還或拖延償還，損害不僅是債權(quán)人的利益，更是政府的形象。據(jù)英國金融時報網(wǎng)站2013年12月31日報道，中國國家審計署在外界期待已久的一份報告中表示，截至2013年6月底，地方政府債務(wù)增長近70%，達到17.9萬億元人民幣（2.95萬億美元）。如此龐大的債務(wù)規(guī)模，給中國經(jīng)濟帶來了巨大風(fēng)險。大量事實表明，在償債機制不完善的情況下，地方增幅債務(wù)到期不能清償使后續(xù)的政府投資項目投資、經(jīng)營變得十分困難，地方政府債務(wù)的延期、拖欠降低了政府的公信力，惡化了信用環(huán)境，樹立了不好的模范。（三）、效率風(fēng)險效應(yīng)地方政府相較于市場經(jīng)濟主體融資信用高，融資規(guī)模大，也更加方便，但這也

9、極易誘使地方政府只考慮短期收益，忽視償還能力，出現(xiàn)許多重復(fù)建設(shè)，低效投資的現(xiàn)象，造成資源低效使用和浪費。改革開放以來很多城市都設(shè)置了多個開發(fā)區(qū)，有些開發(fā)區(qū)功能重疊，分布密集，既浪費了開發(fā)區(qū)效益，又浪費了土地、水能、電力等資源，也加劇了政府的償債負擔。盡管近年各級政府清理了大批低效的開發(fā)區(qū)，但前期投資造成了巨大浪費。我國地方政府舉債的對策建議（一）、建立健全統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理體制從目前的調(diào)查中看，誰都認為我國地方政府債務(wù)嚴重，但由于缺乏清晰可靠的債務(wù)信息，難以做出客觀真實的評價。我國尚無一個統(tǒng)一、權(quán)威的機構(gòu)對地方政府債務(wù)進行管理與監(jiān)督。鑒于財政部門是政府債務(wù)的直接承擔者，并且政府債務(wù)的規(guī)模和

10、融資效益都與各級財政收支息息相關(guān)，所以，建議強化財政在地方政府融資管理中的主體地位，地方政府應(yīng)組織財政、審計部門，對與形成地方政府債務(wù)相關(guān)的部門與機構(gòu)的債務(wù)狀況進行徹底清查。對應(yīng)該由地方政府負責的債務(wù)，要按照債務(wù)償還期限劃分不同檔次，根據(jù)財力增長幅度制定相應(yīng)的償還激化，做好償款資金的準備工作，在財政債務(wù)大幅度的降低之前，地方政府應(yīng)嚴格控制新的債務(wù)增加。今后，凡是有地方政府債務(wù)的地區(qū)，或者在財政部門建立債務(wù)管理機構(gòu)，全面負責貸款的申請、資金的劃撥、資金使用監(jiān)督、貸款的償還等債務(wù)管理的業(yè)務(wù)工作；或者在現(xiàn)有地方信托投資公司基礎(chǔ)上組建地方政策性銀行，剝離其商業(yè)性業(yè)務(wù)，將財政信用、政策性金融的融資權(quán)限集

11、中起來，作為地方政府融資的專門機構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)行地方政府的投資意圖。總之，所有措施目的均在于加強地方債務(wù)統(tǒng)一管理，保證資金有效性。（二）、建立與地方政府債務(wù)相應(yīng)的管理與風(fēng)險防范機制實行嚴格規(guī)范的債務(wù)投資決策機制。各級政府應(yīng)建立嚴格的債務(wù)投資決策責任制，以規(guī)范形式明確項目負責人應(yīng)承擔的償債責任。為避免決策失誤，應(yīng)實行決策者一貫負責制，對項目的設(shè)計，施工，生產(chǎn)的全過程負責到底，全面監(jiān)督。對造成重大損失浪費或使項目失敗的負責人，應(yīng)給予處分，直至追究其法律責任。建立地方財政償債機制。地方政府應(yīng)建立償債基金，專項用于各種地方債務(wù)的償還。敦促項目單位制定落實償債計劃，按月將資金匯入償債基金，由政府統(tǒng)一負責還本付息。健全政府擔保機制。在地方政府債務(wù)中，由政府擔保的債務(wù)有一定規(guī)模，增加了債務(wù)風(fēng)險。地方政府應(yīng)加強對擔保債務(wù)風(fēng)險的防范，制定擔保原則。對市場競爭性項目，財政可不予擔保。根據(jù)項目的性質(zhì)和特點，建立分級擔保、實物擔保等制度，盡量縮小擔保規(guī)模。建立地方政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)。根據(jù)我國地方政府負債現(xiàn)狀，研究確定相對合理的債務(wù)監(jiān)控指標體系，如債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、負債率、還款率等，保證債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，確保債務(wù)規(guī)模與償債能力相適應(yīng)。我們堅信，隨著公