1、機場投融資中的ppp模式摘要：ppp模式的核心作用是引入市場機制。民用機場具有自然壟斷特性、對地區經濟發展具有重要影響的基礎設施，民用機場是公共基礎設施，各級人民政府應當采取必要的措施，鼓勵、支持民用機場發展，提高民用機場的管理水平。屬地化改革后，地方政府投資主體地位快速增強，地方政府投資民航的積極性被充分調動后，民航基礎設施投資規模迅速擴張。本文分析機場ppp模式，提出目前推行ppp的主要問題和解決方法。關鍵詞：ppp，機場投融資，投資管理，契約管理一、ppp模式與民用機場投融資創新格局一：政府主導。根據民用機場管理條例的規定，民用機場是公共基礎設施，各級人民政府應當采取必要的措施，鼓勵、支

2、持民用機場發展，提高民用機場的管理水平。屬地化改革后，地方政府投資主體地位快速增強，地方政府投資民航的積極性被充分調動后，民航基礎設施投資規模迅速擴張。在此過程中，地方政府投資占比總體處于擴張狀態，占比率從2004年的38.8%增加至2009年的82.3%，成為航空運輸業投資的主體。格局二：各司其職。根據民用機場建設管理條例，中國民用航空總局負責全國民用機場規劃與建設的監督管理，民航地區管理局負責所轄地區民用機場規劃與建設的監督管理。運輸機場的規劃與建設應當符合全國民用航空運輸機場布局和建設規劃，執行國家和行業有關建設法規和技術標準，履行建設程序。新建運輸機場總體規劃應當依據批準的可行性研究報

3、告或核準的項目申請報告編制。改建或擴建運輸機場應當在總體規劃批準后方可進行項目前期工作。格局三：差異管理。政府投資項目實行審批制，企業投資項目實行核準制。根據2004年國務院批準發布的關于投資體制改革的決定和（政府核準的投資項目目錄，新建和擴建機場項目屬于政府核準投資項目，其中，對于企業不使用政府性資金投資建設的新機場項目，由國務院核準；總投資10億元及以上擴建機場項目由國務院投資主管部門核準，其余項目按隸屬關系由國務院行業主管部門或地方政府投資主管部門核準；擴建軍民合用機場，由國務院投資主管部門會同軍隊有關部門核準。格局四：鼓勵投資。根據（外商投資民用航空業規定，禁止外商投資和管理空中交通管

4、制系統，鼓勵外商投資建設民用機場（不包括軍民合用機場）。投資建設民用機場的外商，可優先投資經營航空運輸相關項目。但截至2013年，我國航空運輸業固定資產投資中外商與港澳臺商投資占比只為12.43%。二、推行ppp模式的主要問題一是相關法律法規不健全。長期以來，國家沒有針對政府與社會資本合作出臺指導性政策或實施細則，相關規定散見于各省及部委規定中，不利于操作執行，參與方權益缺乏保障。在民航行業管理方面，從行業相關法律法規到部門規章，大多數還是傳統模式下的監管和審批框架，引導和促進ppp模式在機場應用還有諸如特許經營權等許多基本問題需要解決。二是機場盈利性較弱。我國機場被定義為公共基礎設施，跑道、

5、安防等公益性設施設備投資占比較大，除部分人流、物流規模較大的樞紐機場外，一般機場難以實現自身盈利。少數能夠盈利的機場，也因前期建設投資巨大，回報周期較長，對社會資本缺乏吸引力。三是機場建設運營情況相對復雜。我國機場建設審批過程復雜、審批周期較長，運營業務門類多，專業化程度較高，且機場經營與地方經濟發展及民航航線網絡構建聯系密切，社會資本自主經營困難較多。依據產權經濟學的相關理論，這樣的制度安排必然導致機場土地有價值屬性的一些排他性權利被分割。同時，依據現有土地法規的規定，機場建設用地的性質為劃撥土地，直接作為ppp項目用地存在制度障礙，ppp項目公司也無法獲得投資形成的資產產權，不利于為投資人

6、投資回報提供合理預期。四是機場創新投融資結構動力不足。除少數規模較大機場集團通過上市開展直接融資外，大多數機場傾向于依賴銀行貸款。這一方面是由于國內融資工具不足，一般來講政府對機場發展都比較重視，機場建設項目大多可以獲得較大比例的政府投入，剩余部分獲得銀行貸款則較為容易，因此大多數機場缺乏創新融資渠道的內在動力；另一方面，我國國內對機場投資及盈利預算軟約束的狀況，也使得機場缺乏動力去引入更專業、更具運營效率的經營者。現行補貼政策可有效降低銀行貨款融資成本，但缺乏對其他融資方式的支持，資金成本差異較大。五是社會資本退出機制不健全。機場項目投資回報周期較長，通常超過8年。同時，機場運營專業化程度高

7、，涉及國家和地方經濟發展，社會資本到期后，大多只能選擇機場管理企業回購、以向其他戰略投資者轉讓等方式退出，議價能力較弱，增值空間有限，難以形成理想回報。三、通過制度變革促進ppp模式的有效實施1.轉變政府職能是推行ppp的基本條件ppp模式的核心作用是引入市場機制。民用機場具有自然壟斷特性、對地區經濟發展具有重要影響的基礎設施，因此傳統上一直是政府承擔供給責任。而在ppp模式下，隨著市場競爭機制的引入，政府職能的合理定位和有效履行是實現這一目標的決定性因素。對于投資者而言，一旦投資進入民用機場領域，首要的就是要面臨當前不規范的政府監管問題，包括民用機場收費體制、安全監管、運行約束、投資建設過程

8、中的標準控制等，這砦都需要政府和民航行業主管部門盡快建立適應“市場發揮基礎性作用”這格局下的投資建設管理體制和運營監管體制，為民用機場投融資創新提供良好的外部環境。因此，明確中央和地方政府的機場設施供給責任以及具體的資金支持原則，并形成穩定的政策框架和政策風險收益預期就至關重要。同時，政府在機場投資決策中，也應由當前對機場建設的直接指揮者，轉變為監管者和服務提供標準的制定者，減少對機場建設的直接干預，落實投資主體責任。2.進一步理清機場管理機構主體權利ppp項目的發起人通常是政府或者政府授權的部門，具體承擔對項目的可行性分析，并組織項目招標，對投標的企業進行綜合權衡，確定最終的項目開發主體并授

9、予特許經營權，并提供相關政策及融資協助等支持。基于機場整體低盈利性、設施組成的復雜性和運營的專業性，與一般基礎設施項目不同，機場建設ppp項目一般是整個機場設施中的某一部分，而很少會將機場整體作為ppp項目引進社會資本，這就涉及將機場項目分拆后ppp發起主體資格問題。由于民航機場的特殊性，我國機場管理機構均是作為企業法人管理的，在行政主體中，它也是由國家法律法規授權的一類組織。借鑒國外經驗，根據當前推廣ppp模式的形勢需要，在已賦予的運營管理責任基礎上，進一步授權機場管理機構作為機場ppp項目發起人，成為機場建設項目特許權人，達到既保持機場建設和運營管理的整體性，同時促進ppp模式在民用機場建

10、設投資中的應用，實現投資主體多元化。3.建立適應ppp模式的建設投資管理制度機場建設投資項目類型多樣、專業性強，這些項目并不是都適合定義為ppp項目。嚴格來講，適合作為ppp項目標的應當是準公共品項目，因此，在確定ppp項目政策框架時，首先對于項目范圍應當有一個清晰界定。其次，機場建設投資涉及征地拆遷、總規規劃、建設項目立項、融資安排、工程建設管理等諸多環節，依據現行民用機場管理條例和民用機場建設管理規定）等法規條例和機場建設項目審批管理制度的規定，在民用機場建設投資中推廣ppp模式將面臨土地、項目立項審批和建設管理等諸多障礙。在土地方面，應借鑒國外成熟的機場建設投資經驗，改變前述土地產權分割

11、的現狀，將機場建設用地的土地權屬、土地發展規劃、土地利用規劃以及后期管理權完整地授予機場管理機構，同時明確用于ppp項目的機場建設用地視同機場管理機構自身用地，以降低社會資本進入的風險預期。而在民用機場投資項目立項和建設管理方面，要根據ppp項目特點，尊重社會資本的投資主體權利，進一步明確ppp項目立項審批程序、民航發展基金申請程序、項目招投標等建設管理原則，以提高ppp項目管理透明度，維護社會資本投資主體權利，提高項目投資效率，并形成有效的激勵約束機制。4.建立基于契約的機場運營管理機制ppp模式的本質是基于合約的政府和社會資本的合作過程，雙方的權利，義務、風險分擔、利益補償等均以合同明確。政府和社會資本雙方都誠實守信、認真履約，是順利開展ppp項目的前提。而按合同辦事是ppp模式的精神實質，是政府和社會資本長期合作的重要基礎，也是ppp項目順利實施的重要依據和保障。而傳統模式下，機場各不同設施運營主體大部分屬機場管理機構所有，采取的是一種行政化命令式管理。引入ppp模式后，要根據外包、特許經營、合資合作等具體不同方式，建立相應規則，形成基于契約的機場運營管理機制。其中最重要的主要有以下幾個方面：一是要建立明確的業務經營權和投資項目分類規則，特別是要給出清晰的責任和義務邊界；二是在政府準入監管等法定要求的基礎